Le pouvoir réglementaire : répartition des compétences et pratique présidentialiste

Le cadre constitutionnel du pouvoir réglementaire

Le pouvoir réglementaire désigne la compétence des autorités non parlementaires à édicter des normes à portée générale et impersonnelle. Sous la Ve République, la Constitution organise une répartition claire de ce pouvoir entre le Premier ministre et le président de la République, conforme au schéma d'un régime parlementaire tout en tenant compte de la place spécifique du chef de l'État.

L'article 21 C. alinéa 1 confère au Premier ministre une compétence réglementaire de principe. Il « assure l'exécution des lois » et « exerce le pouvoir réglementaire ». Le président de la République ne dispose que d'une compétence d'attribution : il signe les décrets les plus importants, ceux délibérés en Conseil des ministres (article 13 C. alinéa 1), mais ceux-ci doivent malgré tout être contresignés par le Premier ministre. Pour tous les autres décrets, le Premier ministre est seul compétent.

La distinction entre règlements d'exécution et règlements autonomes

Deux catégories de règlements doivent être distinguées selon leur fondement constitutionnel. Les règlements d'exécution, pris sur le fondement de l'article 21 C., visent à assurer l'application des lois en précisant leurs modalités concrètes. Ils interviennent dans les matières de l'article 34 C. et sont subordonnés à la loi qu'ils mettent en oeuvre. En droit comparé, cette catégorie correspond aux Rechtsverordnungen du droit allemand (article 80 de la Loi fondamentale), qui nécessitent une habilitation législative explicite.

Les règlements autonomes, pris sur le fondement de l'article 37 C., interviennent dans les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi. Ils ne sont pas subordonnés à une loi mais directement à la Constitution. Cette catégorie, propre au droit français, constitue l'une des innovations de la Constitution de 1958 et traduit la compétence de principe reconnue au pouvoir réglementaire. Toutefois, comme on l'a vu, la portée pratique de cette distinction s'est considérablement réduite en raison de l'extension du domaine législatif.

L'absence de pouvoir réglementaire propre des ministres

Les membres du gouvernement autres que le Premier ministre ne disposent pas d'un pouvoir réglementaire propre. L'article 21 C. alinéa 2 n'autorise qu'une délégation expresse et délimitée de la part du Premier ministre. Les ministres peuvent seulement s'associer aux décisions du Premier ministre en contresignant un décret (article 22 C.).

Ils peuvent toutefois prendre des arrêtés ou des circulaires. Ces actes, normalement de simples instructions de service par lesquelles un supérieur hiérarchique fait connaître ses intentions sur la marche du service, n'ont théoriquement pas de valeur réglementaire. Leur fonction se limite en principe à interpréter une loi ou un règlement et ils ne concernent que le service, non la généralité. Le Conseil d'État a cependant développé une jurisprudence nuancée. Il distingue les circulaires interprétatives (qui se bornent à rappeler le droit existant et sont insusceptibles de recours) des circulaires impératives ou à caractère réglementaire, qui ajoutent au droit en vigueur et peuvent être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir (CE, sect., 18 décembre 2002, Duvignères).

La pratique présidentialiste du pouvoir réglementaire

La lettre de la Constitution confie au Premier ministre l'essentiel du pouvoir réglementaire, conformément à la logique parlementaire. La pratique de la Ve République a cependant profondément modifié ce schéma sous l'effet d'une lecture présidentialiste de la Constitution. Hors période de cohabitation, le président de la République tend à exercer des pouvoirs réglementaires supérieurs à ceux que le texte constitutionnel lui attribue.

Cette déformation se manifeste de deux manières. Le président a pris l'habitude d'évoquer en Conseil des ministres des décrets dont la délibération en cette formation n'était imposée ni par la Constitution ni par la loi, s'arrogeant ainsi un droit de regard sur des actes relevant normalement du Premier ministre. Il a également signé des décrets non délibérés en Conseil des ministres, outrepassant la compétence d'attribution de l'article 13 C.

Le Conseil d'État, dans une approche qualifiée de réaliste, a validé ces pratiques. Par l'arrêt d'assemblée du 10 septembre 1992, Meyet, il a jugé que lorsqu'un décret avait été délibéré en Conseil des ministres alors que cette délibération n'était pas imposée par un texte, le décret relevait de la compétence du président de la République et ne pouvait être modifié que par un décret délibéré en Conseil des ministres. Cette solution a pour effet paradoxal de « capturer » des compétences réglementaires au profit du président. Par l'arrêt d'assemblée du 27 avril 1962, Sicard, le Conseil d'État avait déjà admis la régularité de décrets signés par le président hors Conseil des ministres, dès lors que le Premier ministre, véritable auteur de l'acte, y avait apposé sa signature.

Ces solutions jurisprudentielles, dictées par le souci de ne pas créer un vide juridique en annulant des décrets importants, entérinent une dérive par rapport au texte constitutionnel. Elles illustrent la tension permanente sous la Ve République entre la Constitution écrite et la Constitution vécue, concept que le doyen Hauriou avait théorisé dès le début du XXe siècle pour d'autres contextes institutionnels.

À retenir

• Le Premier ministre détient la compétence réglementaire de principe (art. 21 C.), le président de la République n'ayant qu'une compétence d'attribution pour les décrets délibérés en Conseil des ministres (art. 13 C.).
• Les règlements d'exécution (art. 21 C.) se distinguent des règlements autonomes (art. 37 C.) par leur subordination ou non à une loi.
• Les ministres ne disposent pas d'un pouvoir réglementaire propre et leurs circulaires n'ont en principe pas de valeur réglementaire, sauf lorsqu'elles sont impératives (CE, 2002, Duvignères).
• La pratique présidentialiste a étendu les pouvoirs réglementaires du chef de l'État au-delà du texte constitutionnel, avec la validation du Conseil d'État (CE, ass., 1992, Meyet).
• La jurisprudence Meyet crée un effet de « capture » des compétences réglementaires par le président lorsqu'il évoque un décret en Conseil des ministres.