La qualité de la loi et la lutte contre l'inflation normative

Le constat de la dégradation normative

L'extension du domaine de la loi sous la Ve République, conjuguée à des facteurs politiques et sociologiques, a engendré un phénomène massif d'inflation législative. Le nombre de lois promulguées chaque année, leur longueur croissante et leur instabilité constituent des indices concordants de cette dérive. Portalis, dans son célèbre Discours préliminaire au projet de Code civil de 1804, rappelait déjà que

La loi permet, ordonne ou interdit.

Cette formule, qui exprime l'essence normative de la loi, contraste avec la réalité contemporaine où de nombreuses dispositions législatives sont dépourvues de toute portée prescriptive. Des lois déclaratives, programmatiques ou symboliques se multiplient, diluant la force contraignante de l'instrument législatif. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs censuré des dispositions législatives manifestement dépourvues de portée normative (CC, 21 avril 2005, n° 2005-512 DC, Avenir de l'école ; CC, 29 juillet 2004, n° 2004-500 DC, Loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales).

Le Conseil d'État, dans son rapport de 2006, a identifié plusieurs causes structurelles de cette dégradation : la pression communicationnelle qui pousse les gouvernements à légiférer pour afficher une action politique, la cession aux groupes de pression qui réclament des lois sectorielles, et l'adoption de réformes insuffisamment préparées. Le rapport de 1991, De la sécurité juridique, avait déjà posé les bases de cette réflexion en soulignant que la prolifération normative porte atteinte à la sécurité juridique des citoyens.

Les réponses constitutionnelles et institutionnelles

Face à ce constat, plusieurs instruments ont été déployés pour améliorer la qualité de la législation. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit des mécanismes significatifs. L'article 39 alinéa 3 renvoie à une loi organique la fixation des conditions de présentation des projets de loi, incluant l'obligation de joindre une étude d'impact. La loi organique du 15 avril 2009 a précisé le contenu de ces études, qui doivent exposer les motifs du recours à la loi, l'état du droit existant, les objectifs poursuivis, les options possibles, les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales attendues, ainsi que les consultations menées. La Conférence des présidents de l'assemblée saisie peut refuser l'inscription d'un projet de loi à l'ordre du jour si elle estime que l'étude d'impact est insuffisante.

Le Conseil d'État, dans sa fonction consultative, joue un rôle essentiel de filtre qualitatif. L'article 39 alinéa 2 de la Constitution impose la consultation obligatoire du Conseil d'État sur tous les projets de loi avant leur dépôt au Parlement. Depuis la révision de 2008, l'article 39 alinéa 5 permet également au président d'une assemblée de soumettre une proposition de loi à l'avis du Conseil d'État, sauf si l'auteur s'y oppose. Ces avis contribuent à améliorer la rédaction et la cohérence juridique des textes.

La codification constitue un autre levier de qualité normative. La Commission supérieure de codification, créée par le décret du 12 septembre 1989, œuvre à regrouper les dispositions législatives et réglementaires éparses dans des codes thématiques cohérents. Le Conseil constitutionnel a consacré la codification comme participant à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (CC, 16 décembre 1999, n° 99-421 DC).

Les exigences constitutionnelles de qualité de la loi

Le Conseil constitutionnel a progressivement érigé des exigences de qualité en normes de rang constitutionnel. L'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (CC, 16 décembre 1999) oblige le législateur à rédiger des dispositions suffisamment claires et précises pour être comprises par leurs destinataires. Le principe de clarté de la loi, rattaché à l'article 34 de la Constitution (CC, 10 juin 1998, n° 98-401 DC), impose au législateur d'exercer pleinement sa compétence en adoptant des dispositions suffisamment précises pour ne pas reporter sur l'autorité réglementaire ou le juge le soin de fixer des règles dont la détermination relève de la loi.

Cette exigence rejoint la censure de l'incompétence négative du législateur. Lorsque le législateur renvoie au décret la fixation de règles qu'il lui appartient de définir, il méconnaît l'étendue de sa propre compétence. Cette jurisprudence, développée dans le cadre du contrôle a priori (article 61), a trouvé un terrain d'application particulièrement fécond dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), instaurée par la révision de 2008 et mise en œuvre depuis le 1er mars 2010. Le requérant peut ainsi invoquer l'incompétence négative du législateur comme atteinte à un droit ou une liberté que la Constitution garantit, dès lors que cette incompétence affecte un tel droit (CC, 18 juin 2010, n° 2010-5 QPC).

Le droit de l'Union européenne contribue également à cette exigence de qualité, à travers les principes de sécurité juridique et de confiance légitime développés par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, 14 juillet 1972, Azienda Colori Nazionali, aff. 57/69). En droit interne, le Conseil d'État a consacré le principe de sécurité juridique (CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres), qui impose aux autorités normatives de prévoir des mesures transitoires lorsqu'une réglementation nouvelle porte une atteinte excessive aux situations juridiques en cours.

Perspectives comparées

La problématique de la qualité de la loi n'est pas propre à la France. En Allemagne, le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale) a développé une jurisprudence exigeante sur la précision de la loi (Bestimmtheitsgrundsatz), rattachée au principe d'État de droit (Rechtsstaatsprinzip) de l'article 20 de la Loi fondamentale. Au Royaume-Uni, la tradition de la Rule of Law impose que les normes soient suffisamment claires pour que les justiciables puissent adapter leur comportement. L'OCDE a par ailleurs développé des lignes directrices sur la qualité de la réglementation qui influencent les pratiques nationales, notamment à travers les mécanismes d'évaluation ex ante et ex post des lois.

À retenir

• L'inflation législative se manifeste par la multiplication de lois de plus en plus longues, instables et parfois dépourvues de portée normative, en contradiction avec la conception classique de Portalis.
• Les études d'impact obligatoires depuis la loi organique du 15 avril 2009 et l'avis du Conseil d'État sur les projets de loi constituent des instruments de filtrage qualitatif en amont.
• Le Conseil constitutionnel a érigé l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi en objectif de valeur constitutionnelle et censure l'incompétence négative du législateur, notamment dans le cadre de la QPC.
• Le principe de sécurité juridique, consacré par le Conseil d'État (CE, 2006, KPMG), complète ces exigences en imposant des mesures transitoires lors des changements normatifs.
• Les préoccupations relatives à la qualité de la loi sont partagées par les grandes démocraties et font l'objet de recommandations internationales (OCDE).