L'obligation de transmission des actes locaux au représentant de l'État

Le régime juridique de la transmission

La transmission des actes locaux au représentant de l'État constitue une formalité essentielle du contrôle de légalité. Elle conditionne le caractère exécutoire de l'acte, sans pour autant affecter sa régularité juridique. Ainsi, un acte non transmis reste juridiquement valide mais ne peut produire d'effets (CE, 10 janvier 1992, Association des usagers de l'eau de Peyreleau). Cette distinction entre validité et caractère exécutoire est fondamentale pour comprendre le mécanisme de la transmission.

La charge de la transmission incombe à l'autorité exécutive de la collectivité territoriale, et non à l'organe délibérant lui-même (CE, 6 décembre 1995, Préfet des Deux-Sèvres c/ commune de Vernoux-en-Gâtine). Le destinataire varie selon la collectivité : le préfet de département ou le sous-préfet pour les actes communaux, le préfet de département pour les actes départementaux, et le préfet de région pour les actes régionaux.

Les exigences de complétude de la transmission

La transmission doit être suffisamment complète pour permettre au représentant de l'État d'exercer utilement son contrôle. Le texte intégral de l'acte doit être accompagné de tous les documents annexes et complémentaires nécessaires à l'appréciation de sa légalité (CE, 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités territoriales). En matière de commande publique, cette exigence se traduit par la communication de l'ensemble des pièces permettant de vérifier le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence.

Le représentant de l'État dispose d'un droit de demander la communication de pièces complémentaires, mais ce droit est encadré. La demande doit être formulée dans un délai de deux mois à compter de la transmission et rédigée en des termes suffisamment précis. Un courrier invitant vaguement l'autorité territoriale à transmettre « tous les éléments permettant d'apprécier la légalité » ne satisfait pas cette exigence de précision (CAA Bordeaux, 21 juillet 1997, commune de Mende). Cette demande produit un effet procédural important : elle proroge le délai dont dispose le préfet pour saisir le tribunal administratif.

La transmission peut s'effectuer par tout moyen, y compris par voie électronique via un système de télétransmission. Le décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 a fixé les conditions de cette dématérialisation, et l'application ACTES (Aide au Contrôle de légalité dématérialisé) est aujourd'hui largement déployée sur le territoire, contribuant à la modernisation du contrôle.

Les actes soumis à transmission obligatoire

Le Code général des collectivités territoriales distingue deux catégories d'actes : ceux dont la transmission est obligatoire et ceux pour lesquels elle ne l'est pas. Les actes soumis à transmission obligatoire figurent aux articles L. 2131-2 (communes), L. 3131-2 (départements) et L. 4141-2 (régions) du CGCT. Ils recouvrent notamment :

• Les délibérations des assemblées délibérantes ou les décisions prises par délégation de celles-ci, sous certaines exceptions (tarifs de droits de voirie, taux de promotion pour l'avancement de grade).
• Les décisions réglementaires et individuelles du maire ou du président du conseil départemental en matière de police, sauf celles relatives à la circulation, au stationnement et à l'exploitation de débits de boissons pour des manifestations associatives.
• Les actes réglementaires pris dans les domaines de compétence des collectivités en application de la loi.
• Les conventions relatives aux emprunts, les marchés et accords-cadres au-dessus d'un seuil réglementaire, les marchés de partenariat, les contrats de concession et les délégations de service public.
• Les décisions individuelles relatives à la nomination, au recrutement et au licenciement des agents non titulaires (hors accroissement temporaire ou saisonnier d'activité).
• Les permis de construire, autres autorisations d'urbanisme et certificats d'urbanisme.
• Les ordres de réquisition du comptable public.
• Les décisions relevant de prérogatives de puissance publique prises par les sociétés d'économie mixte locales pour le compte des collectivités.

Les délais de transmission

En principe, aucun délai n'est imposé pour la transmission des actes locaux. Toutefois, certaines catégories d'actes doivent être transmises dans un délai de quinze jours à compter de leur signature ou adoption : les délégations de service public, les contrats de partenariat, les décisions individuelles, ainsi que les délibérations des organes des sociétés d'économie mixte locales.

Le défaut de transmission n'entache pas la régularité de l'acte mais lui ôte son caractère exécutoire. L'acte demeure donc valide et pourra produire ses effets dès qu'il aura été transmis. Cette solution pragmatique évite que des irrégularités purement procédurales ne remettent en cause le fond des décisions locales.

Le recours gracieux préalable du préfet

Avant de saisir le tribunal administratif, le préfet dispose de la faculté d'adresser un recours gracieux à l'autorité exécutive de la collectivité. Ce recours prend la forme d'une lettre demandant le retrait ou la modification de l'acte litigieux (CE, 31 mars 1989, commune de Septèmes-les-Vallons). Cette procédure de dialogue précontentieux s'inscrit dans une logique de bonne administration et permet, dans de nombreux cas, de résoudre les difficultés sans recourir au juge. En pratique, la très grande majorité des irrégularités sont corrigées à ce stade, le déféré contentieux ne constituant que l'ultime recours.

À retenir

• La transmission conditionne le caractère exécutoire de l'acte mais n'affecte pas sa régularité juridique.
• L'autorité exécutive est responsable de la transmission, qui doit être complète et accompagnée des pièces annexes.
• Les actes soumis à transmission obligatoire sont énumérés aux articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du CGCT.
• La demande de pièces complémentaires doit être précise et formulée dans les deux mois ; elle proroge le délai du déféré.
• Le recours gracieux préalable permet au préfet de demander le retrait ou la modification de l'acte avant toute saisine du juge.