L'identification des agents publics et l'ouverture des données publiques (Open Data)

Au-delà du droit d'accès aux documents, la transparence administrative se manifeste également par deux dimensions complémentaires : l'obligation pour les agents publics de s'identifier dans leurs relations avec les administrés et la politique d'ouverture des données publiques. Ces deux aspects traduisent une conception renouvelée de la relation entre l'administration et les citoyens, passant d'une logique de secret à une logique de redevabilité.

La levée de l'anonymat des agents publics

L'administration française a longtemps cultivé l'anonymat de ses agents, les décisions étant rendues au nom de l'institution et non de la personne physique qui les prenait. Cette pratique, héritée d'une conception organique du pouvoir administratif, a été progressivement remise en cause au nom de la responsabilisation et de l'humanisation du service public.

Le décret du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre l'administration et les usagers a imposé pour la première fois aux agents de l'État l'obligation de s'identifier. Lorsqu'un administré adresse une demande à l'administration, il a le droit de connaître l'identité des agents chargés de traiter son dossier. L'agent concerné doit décliner son identité à la demande de l'administré ou l'indiquer dans les courriers qui lui sont adressés.

Cette obligation, initialement limitée aux services de l'État, a été progressivement étendue aux collectivités territoriales, aux établissements publics administratifs et aux organismes de Sécurité sociale. L'ensemble de ces dispositions est désormais codifié dans le CRPA (articles L. 111-2 et L. 111-3).

Cette obligation connaît toutefois des limites. Elle ne s'applique pas lorsque l'identification de l'agent pourrait porter atteinte à sa sécurité ou à celle de tiers, notamment dans les services de police ou de renseignement. Le Conseil d'État a reconnu que l'administration pouvait légalement refuser de communiquer l'identité d'un agent si des circonstances particulières le justifient (CE, 27 avril 2011, Ministre de la Défense).

En droit comparé, cette obligation d'identification est largement partagée. Le droit de l'Union européenne consacre un droit à une bonne administration à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux, qui inclut l'obligation pour les institutions de motiver leurs décisions et de permettre aux citoyens d'identifier les responsables du traitement de leur dossier. Le Médiateur européen a régulièrement rappelé cette exigence dans ses recommandations.

La politique d'Open Data : vers une administration ouverte

L'ouverture des données publiques (Open Data) constitue la dimension la plus récente et la plus ambitieuse de la transparence administrative. Elle repose sur l'idée que les informations produites ou collectées par l'administration dans le cadre de sa mission de service public constituent un bien commun dont la diffusion profite à l'ensemble de la société.

La politique française d'Open Data a été lancée en 2011 avec la création d'Étalab, mission placée sous l'autorité du Premier ministre. Étalab est devenu un département de la Direction interministérielle du numérique (DINUM), dont les missions et l'organisation sont fixées par le décret du 30 octobre 2019. Étalab gère le portail interministériel data.gouv.fr, plateforme de référence pour la mise à disposition libre et gratuite des données publiques.

Le portail data.gouv.fr rassemble les informations publiques de l'État et de ses établissements publics. Les collectivités territoriales et les personnes morales de droit public ou privé chargées d'une mission de service public peuvent également y publier leurs données sur une base volontaire. Cette dimension participative distingue le modèle français, qui associe obligation de publication pour l'État et incitation pour les autres acteurs publics.

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique (dite loi Lemaire) a constitué une étape majeure en posant le principe de l'ouverture par défaut des données publiques. Désormais, les administrations de plus de 50 agents ou de plus de 3 500 habitants pour les collectivités doivent publier en ligne leurs documents administratifs communicables, leurs bases de données et les données dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. Ce principe d'ouverture par défaut se distingue du droit d'accès sur demande de la loi de 1978 : il ne s'agit plus d'attendre la demande du citoyen, mais de mettre spontanément les données à disposition.

La France s'est affirmée comme un acteur majeur de l'Open Data au niveau international. Elle a co-présidé le Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO) en 2016-2017, organisation multilatérale regroupant plus de 70 pays engagés en faveur de la transparence, de la participation citoyenne et de l'innovation publique. L'Open Data Barometer et le Global Open Data Index ont régulièrement classé la France parmi les premiers pays européens en matière d'ouverture des données.

Les enjeux contemporains de la transparence numérique

L'essor de l'intelligence artificielle dans l'administration soulève de nouveaux défis en matière de transparence. La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 a introduit l'obligation pour l'administration de mentionner, dans ses décisions individuelles, le recours à un traitement algorithmique. L'administré peut alors demander communication des règles définissant ce traitement ainsi que des principales caractéristiques de sa mise en œuvre (articles L. 311-3-1 et R. 311-3-1-1 à R. 311-3-1-3 du CRPA). Cette exigence de transparence algorithmique constitue un prolongement naturel du droit d'accès aux documents administratifs, adapté à l'ère numérique.

Le Règlement général sur la protection des données (RGPD), entré en application le 25 mai 2018, renforce cette exigence en consacrant un droit à l'explication des décisions automatisées (article 22) et un droit d'accès aux données personnelles (article 15). La CNIL veille au respect de ces dispositions en articulation avec la CADA pour les aspects relevant du droit d'accès aux documents.

À retenir

• La levée de l'anonymat des agents publics, initiée par le décret du 28 novembre 1983, a été étendue à l'ensemble des administrations et codifiée dans le CRPA.
• La politique d'Open Data, pilotée par Étalab (DINUM) via le portail data.gouv.fr, vise la diffusion libre et gratuite des données publiques.
• La loi du 7 octobre 2016 (loi Lemaire) a posé le principe de l'ouverture par défaut des données publiques, dépassant la logique d'accès sur demande.
• La transparence algorithmique constitue un nouveau front de la transparence administrative, imposant aux administrations de rendre compte de l'utilisation de traitements automatisés dans les décisions individuelles.
• La France est un acteur majeur de l'Open Data international, ayant co-présidé le Partenariat pour un gouvernement ouvert en 2016-2017.