L'expérimentation et la différenciation territoriale

Les fondements constitutionnels de l'expérimentation

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit deux mécanismes d'expérimentation distincts dans la Constitution de 1958, traduisant la volonté du constituant de permettre une adaptation pragmatique des normes et des compétences aux réalités locales.

Le premier mécanisme résulte de l'article 37-1 de la Constitution, qui dispose que la loi ou le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. Ce dispositif relève de l'initiative de l'État, qui décide de tester sur certains territoires un transfert de compétences ou une nouvelle organisation administrative avant d'envisager sa généralisation. Il ne s'agit pas, à proprement parler, d'un droit des collectivités territoriales, mais d'une faculté offerte au législateur ou au pouvoir réglementaire national. Le Conseil constitutionnel a précisé que cette expérimentation devait respecter le principe d'égalité devant la loi, tout en admettant des différences de traitement transitoires justifiées par l'intérêt général (CC, décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004).

L'exemple le plus emblématique de ce type d'expérimentation concerne le transfert de la compétence en matière de transports ferroviaires régionaux. La loi du 13 février 1997 a permis à six régions volontaires d'expérimenter le rôle d'autorité organisatrice des transports régionaux de voyageurs. Le succès de cette expérimentation a conduit à sa généralisation par la loi SRU du 13 décembre 2000, qui a confié à l'ensemble des régions la responsabilité de l'organisation des services ferroviaires régionaux.

L'expérimentation à l'initiative des collectivités territoriales

Le second mécanisme, inscrit à l'article 72 alinéa 4 de la Constitution, offre aux collectivités territoriales elles-mêmes la possibilité de déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences. Ce droit est toutefois encadré par plusieurs conditions cumulatives : la dérogation doit être prévue par la loi ou le règlement, elle doit poursuivre un objet et respecter une durée limités, et elle ne peut porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

La loi organique du 1er août 2004 a défini les modalités de mise en oeuvre de cette expérimentation. Une collectivité souhaitant y participer doit adopter une délibération motivée de son assemblée délibérante. Les actes réglementaires pris dans le cadre de l'expérimentation doivent mentionner leur durée de validité et être publiés au Journal officiel. La durée maximale de l'expérimentation est fixée à cinq ans, avec une possibilité de prolongation pour une durée maximale de trois ans supplémentaires.

La loi organique du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations a profondément renouvelé ce cadre. Alors que le régime antérieur imposait, à l'issue de l'expérimentation, un choix binaire entre généralisation à l'ensemble du territoire et abandon, la réforme de 2021 ouvre désormais la possibilité d'une pérennisation différenciée : le législateur peut décider de maintenir les mesures expérimentales dans les seules collectivités ayant participé à l'expérimentation, sans les étendre aux autres (articles LO 1113-1 et suivants du CGCT). Cette innovation constitue une avancée majeure vers la différenciation territoriale.

La différenciation territoriale : un principe en construction

La différenciation territoriale repose sur l'idée que des collectivités relevant d'une même catégorie peuvent se voir appliquer des règles distinctes en matière de compétences, en fonction des particularités de leur territoire. Le Conseil d'État, dans son avis du 7 décembre 2017, a clarifié le cadre juridique de cette notion en affirmant que si les principes relatifs aux compétences sont en principe les mêmes au sein de chaque catégorie de collectivités, il n'en résulte pas que les règles applicables doivent être identiques pour toutes celles relevant de la même catégorie. La prise en considération de situations différentes est donc constitutionnellement admise.

Cette approche trouve des illustrations anciennes dans le droit des collectivités d'outre-mer. Les articles 73 et 74 de la Constitution permettent respectivement l'adaptation des lois et règlements dans les départements et régions d'outre-mer, et l'adoption de statuts particuliers pour les collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative. La métropole de Lyon, créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, constitue un autre exemple de différenciation, cette collectivité à statut particulier exerçant à la fois les compétences d'un département et celles d'un EPCI.

La loi 3DS du 21 février 2022 (décentralisation, différenciation, déconcentration et simplification) a renforcé la différenciation en permettant des transferts de compétences « à la carte » de l'État vers certaines collectivités volontaires, notamment en matière de routes nationales, de petites lignes ferroviaires ou encore de logement social. Elle a également facilité le recours aux délégations de compétences entre collectivités de catégories différentes. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2021-900 QPC du 22 avril 2022, a néanmoins rappelé que la différenciation ne saurait conduire à remettre en cause le caractère unitaire de l'État ni le principe d'égalité devant la loi.

En droit comparé, la différenciation territoriale rapproche le modèle français de systèmes comme celui de l'Espagne, où les communautés autonomes disposent de compétences variables selon leurs statuts respectifs, ou de l'Italie, dont la Constitution prévoit des formes de régionalisme différencié (art. 116 al. 3 de la Constitution italienne). Toutefois, le modèle français reste attaché au cadre unitaire de la République, ce qui limite l'ampleur de la différenciation admissible.

À retenir

• Deux types d'expérimentation coexistent : celle initiée par l'État (art. 37-1) et celle à l'initiative des collectivités (art. 72 al. 4), toutes deux introduites par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
• L'expérimentation locale est encadrée par la loi organique du 1er août 2004, modifiée par celle du 19 avril 2021 qui permet désormais une pérennisation différenciée.
• La différenciation territoriale, consacrée par la loi 3DS du 21 février 2022, permet d'adapter les compétences aux particularités de chaque territoire.
• Le Conseil d'État (avis du 7 décembre 2017) admet que des collectivités d'une même catégorie puissent se voir appliquer des règles distinctes en matière de compétences.
• La durée maximale d'une expérimentation locale est de cinq ans, prolongeable de trois ans.