Les syndicats de communes : fondements historiques et régime juridique

Les syndicats de communes constituent la forme la plus ancienne et la plus répandue de coopération intercommunale en droit français. Leur particularité réside dans l'absence de fiscalité propre : ils fonctionnent exclusivement grâce aux contributions financières versées par les communes membres, ce qui les distingue fondamentalement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre tels que les communautés de communes, les communautés d'agglomération ou les métropoles.

Genèse et évolution historique

La coopération intercommunale sous forme syndicale trouve son origine dans la loi du 22 mars 1890, qui autorise pour la première fois les communes à se regrouper au sein de syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU). Ce texte fondateur répond à un besoin concret : permettre aux communes rurales, souvent démunies de moyens techniques et financiers, de mutualiser leurs ressources pour assurer des missions d'assistance publique, d'adduction d'eau ou d'électrification des campagnes. Il s'inscrit dans le prolongement de la grande loi municipale du 5 avril 1884, qui consacre la clause générale de compétence des communes.

Le succès considérable des SIVU révèle toutefois leurs limites : une commune souhaitant coopérer dans plusieurs domaines devait adhérer à autant de syndicats distincts, ce qui engendrait une multiplication des structures et une complexité administrative croissante. L'ordonnance du 5 janvier 1959 remédie à cette difficulté en créant les syndicats à vocation multiple (SIVOM), habilités à exercer simultanément plusieurs compétences.

Une troisième étape décisive intervient avec la loi du 5 janvier 1988 dite loi Galland, qui instaure le syndicalisme à la carte. Désormais, une commune peut adhérer à un SIVOM sans lui transférer la totalité des compétences statutaires : elle choisit les compétences qu'elle délègue et ne supporte financièrement que les charges correspondantes. Cette innovation confère au syndicat une souplesse remarquable, adaptée à la diversité des situations locales.

La création des syndicats de communes

La création d'un syndicat de communes repose sur le principe du volontariat communal. Deux modalités sont prévues par les articles L. 5212-1 et suivants du CGCT. La première suppose des délibérations concordantes de l'ensemble des conseils municipaux intéressés. La seconde résulte de l'initiative d'un ou plusieurs conseils municipaux : le préfet de département établit alors la liste des communes concernées, communiquée pour information au conseil départemental.

Le législateur n'impose aucune condition tenant au nombre minimal de communes adhérentes ni au seuil de population. Cette liberté de constitution distingue nettement les syndicats des EPCI à fiscalité propre, pour lesquels des seuils démographiques sont fixés (15 000 habitants pour les communautés de communes depuis la loi NOTRe du 7 août 2015). Le Conseil d'État a confirmé cette souplesse en jugeant qu'aucune disposition législative n'exige la continuité territoriale du périmètre syndical (CE, 2 octobre 1996, Commune de Civaux).

Le préfet de département adopte un arrêté de création fixant le siège du syndicat sur proposition des communes adhérentes. Le syndicat peut être constitué sans limitation de durée ou pour une durée déterminée, selon la volonté de ses membres.

Le principe de spécialité et la répartition des compétences

Comme tout établissement public, le syndicat de communes est soumis au principe de spécialité : il ne peut intervenir que dans les domaines de compétences qui lui ont été expressément transférés par ses statuts (CE, 14 novembre 2008, Syndicat mixte pour l'aménagement et le développement des Combrailles). Ce principe est toutefois assoupli par la possibilité d'adhésion à la carte : chaque commune membre peut ne transférer qu'une partie des compétences exercées par le syndicat.

Il en résulte que le syndicat exerce chacune de ses compétences dans les limites du territoire des seules communes lui ayant délégué la compétence considérée. Ce mécanisme engendre une géométrie variable du périmètre d'intervention, qui peut différer d'une compétence à l'autre. Corrélativement, chaque commune ne supporte que les dépenses afférentes aux compétences qu'elle a effectivement transférées.

Les syndicats exercent principalement des compétences de nature technique : distribution d'eau potable, assainissement collectif et non collectif, collecte et traitement des ordures ménagères, transports, construction et gestion d'équipements sportifs ou culturels, gestion d'espaces naturels protégés. Il ne s'agit pas d'une intercommunalité de projet mais d'une intercommunalité de gestion, orientée vers la mutualisation de services publics.

L'administration et les organes du syndicat

Le syndicat est administré par un comité syndical, organe délibérant dont les membres sont des délégués élus par et parmi les conseillers municipaux des communes membres. L'élection se déroule à la majorité absolue aux deux premiers tours, puis à la majorité relative au troisième tour si nécessaire. Le mandat des délégués, d'une durée de six ans, est lié à celui du conseil municipal dont ils sont issus. Les fonctions de délégué sont exercées à titre bénévole, ce qui distingue ce mandat de ceux exercés au sein des EPCI à fiscalité propre où des indemnités sont prévues.

Le principe de représentation égalitaire constitue une caractéristique majeure du comité syndical. En vertu de l'article L. 5212-7 du CGCT, chaque commune, quelle que soit sa population, est représentée par deux délégués. Cette règle, dérogatoire au principe démocratique de proportionnalité, se justifie par la nature associative du syndicat : chaque commune membre dispose d'un poids identique dans la prise de décision. Toutefois, le nombre de sièges peut être modifié, à la demande du comité syndical ou d'un conseil municipal, pour établir une plus juste adéquation entre la représentation et l'importance démographique de chaque commune. Cette modification suppose l'accord des conseils municipaux à la majorité qualifiée et fait l'objet d'un arrêté préfectoral.

Le président du syndicat, autorité exécutive, est élu par et parmi les délégués syndicaux. Il prépare et exécute les délibérations du comité syndical, ordonne les dépenses et prescrit l'exécution des recettes. Son élection obéit au même régime de majorité que celle des délégués : majorité absolue aux deux premiers tours, majorité relative au troisième.

Le financement du syndicat

Ne disposant d'aucun pouvoir fiscal propre, le syndicat est financé par les contributions budgétaires de ses communes membres. Ces contributions constituent des dépenses obligatoires pour les communes, inscrites à leur budget. Le montant est déterminé selon les règles fixées par les statuts du syndicat, généralement en fonction de critères tels que la population, le potentiel fiscal ou le volume de service consommé.

Le syndicat peut également percevoir des redevances pour services rendus, des subventions de l'État, de la région ou du département, ainsi que le produit d'emprunts. Néanmoins, l'absence de fiscalité propre constitue une fragilité structurelle, puisque les ressources du syndicat dépendent entièrement de la volonté et de la capacité contributive de ses membres.

À retenir

• Les syndicats de communes sont des EPCI sans fiscalité propre, financés par les contributions des communes membres, dont l'origine remonte à la loi du 22 mars 1890 (SIVU).
• Trois formes coexistent : le SIVU (vocation unique), le SIVOM (vocation multiple, ordonnance du 5 janvier 1959) et le syndicalisme à la carte (loi du 5 janvier 1988).
• La création repose sur le volontariat communal, sans condition de seuil démographique ni de continuité territoriale.
• Chaque commune est en principe représentée par deux délégués au comité syndical, indépendamment de sa population.
• Les syndicats exercent une intercommunalité technique de gestion, distincte de l'intercommunalité de projet des EPCI à fiscalité propre.