Les référés conservatoire, ordinaires, spéciaux et contractuels

Au-delà du référé-suspension et du référé-liberté, le droit administratif français comporte un ensemble diversifié de procédures de référé, les unes soumises à la condition d'urgence (le référé conservatoire), les autres dispensées de cette exigence (les référés ordinaires), auxquelles s'ajoutent des référés spéciaux et les référés propres au contentieux contractuel.

Le référé conservatoire ou référé mesures utiles

Prévu par l'article L. 521-3 du Code de justice administrative, le référé conservatoire (souvent appelé « référé mesures utiles ») permet au juge d'ordonner toutes mesures utiles destinées à sauvegarder les droits des parties, sans faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative. Cette procédure existait sous diverses formes avant la réforme de 2000, mais la loi l'a unifié et simplifié.

Ce référé se caractérise par sa grande souplesse. Il permet d'obtenir des mesures conservatoires variées, comme la communication d'un document nécessaire pour faire valoir ses droits, la réalisation de travaux urgents pour prévenir un dommage imminent, ou la protection de biens menacés de destruction. La condition d'urgence est requise, mais elle est appréciée de manière pragmatique par le juge.

Une limite fondamentale encadre toutefois cette procédure : la mesure demandée ne doit pas faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative. Si le requérant souhaite empêcher l'exécution d'une telle décision, il doit recourir au référé-suspension. Le Conseil d'État a rappelé cette distinction dans de nombreuses décisions (CE, Sect., 16 novembre 2011, Ville de Paris et Société d'économie mixte PariSeine), en soulignant que le référé conservatoire ne peut servir à contourner les conditions plus strictes du référé-suspension.

Le juge statue dans un délai de quelques jours à un mois. Comme pour le référé-suspension, les ordonnances sont rendues en dernier ressort, sans appel possible, avec un seul recours en cassation devant le Conseil d'État.

Les référés ordinaires dispensés de la condition d'urgence

Trois procédures de référé sont dispensées de la condition d'urgence, ce qui en facilite l'accès pour les justiciables.

Le référé-constat (article R. 531-1 CJA) permet d'obtenir la désignation d'un expert chargé de constater rapidement des faits susceptibles d'être la cause d'un litige. Il est particulièrement utile pour figer l'état des lieux avant que les preuves ne disparaissent, par exemple en cas de dommages causés par des travaux publics. Cette procédure s'apparente au constat d'huissier dans l'ordre judiciaire, mais elle est réalisée par un expert désigné par le juge administratif.

Le référé-instruction (article R. 532-1 CJA) permet d'ordonner une expertise ou toute autre mesure d'instruction, même en l'absence de décision administrative préalable. Son champ est plus large que celui du référé-constat puisqu'il ne se limite pas à la constatation de faits mais peut inclure des analyses techniques approfondies. Par exemple, il peut être utilisé pour évaluer les dommages potentiels que des travaux voisins pourraient causer à un immeuble.

Le référé-provision (article R. 541-1 CJA) permet au requérant d'obtenir une provision, c'est-à-dire une avance sur une somme dont l'administration est redevable. Le juge l'accorde lorsque l'obligation de l'administration n'est pas sérieusement contestable. Cette procédure est particulièrement précieuse dans les litiges indemnitaires où le requérant a besoin de liquidités sans attendre l'issue, parfois longue, de la procédure au fond. Le Conseil d'État en a fait une application généreuse, considérant que l'obligation n'est « pas sérieusement contestable » dès lors que le principe de la créance est établi avec une certitude suffisante (CE, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements du second cycle du second degré de l'Haÿ-les-Roses).

Les référés spéciaux maintenus ou créés

La loi du 30 juin 2000 a maintenu l'existence de plusieurs référés spéciaux qui répondent à des besoins sectoriels spécifiques.

Le référé fiscal permet de contester un refus de l'administration d'accorder un sursis de paiement lors de la contestation d'une imposition. Il concerne l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée et d'autres impositions directes ou indirectes. Cette procédure est essentielle pour les contribuables qui contestent une imposition tout en souhaitant éviter d'en acquitter le montant avant la décision du juge.

Le référé en matière de communication audiovisuelle, créé par la loi du 30 septembre 1986, permet au président de l'Arcom (anciennement CSA, puis fusionné avec la Hadopi par la loi du 25 octobre 2021) de saisir le juge des référés lorsqu'un exploitant ne respecte pas ses obligations. Ce référé illustre la spécialisation croissante des procédures d'urgence dans des domaines de régulation sectorielle.

La suspension sur déféré préfectoral constitue un instrument puissant de contrôle de légalité. Lorsque le préfet défère un acte d'une collectivité territoriale au tribunal administratif, il peut simultanément demander la suspension de cet acte. Les conditions de cette suspension sont allégées par rapport au droit commun du référé-suspension, le préfet bénéficiant d'un régime procédural favorable reflétant sa mission constitutionnelle de contrôle de légalité (article 72 de la Constitution).

Les référés contractuels : une protection renforcée de la commande publique

Le contentieux de la passation des contrats publics bénéficie de procédures de référé spécifiques, essentielles au respect du droit de la commande publique issu du droit de l'Union européenne.

Le référé précontractuel (articles L. 551-1 et L. 551-5 CJA) peut être exercé avant la signature du contrat par tout candidat évincé ou susceptible de l'être, lorsque les obligations de publicité et de mise en concurrence n'ont pas été respectées. Le juge dispose de pouvoirs étendus : il peut ordonner la suspension de la procédure de passation, annuler les décisions relatives à cette procédure, ou supprimer des clauses discriminatoires. Ce référé transpose les exigences des directives européennes « recours » (directive 89/665/CEE, modifiée par la directive 2007/66/CE).

Le référé contractuel (articles L. 551-13 à L. 551-23 CJA), introduit par l'ordonnance n° 2009-515 du 7 mai 2009, permet d'agir après la signature du contrat, dans un délai de 31 jours suivant la publication de l'avis d'attribution (ou 6 mois en l'absence de publication). Les pouvoirs du juge sont considérables : il peut prononcer la nullité du contrat, en réduire la durée ou infliger des pénalités financières. Cette procédure comble une lacune du droit antérieur, où la signature du contrat rendait impossible toute contestation efficace de la procédure de passation.

À retenir

• Le référé conservatoire (art. L. 521-3 CJA) permet d'obtenir toutes mesures utiles, à condition de ne pas faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative.
• Les référés ordinaires (constat, instruction, provision) sont dispensés de la condition d'urgence et facilitent la collecte de preuves et l'obtention d'avances financières.
• Les référés spéciaux (fiscal, audiovisuel, déféré préfectoral) répondent à des besoins sectoriels spécifiques et bénéficient de régimes procéduraux adaptés.
• Le référé précontractuel intervient avant la signature du contrat, le référé contractuel après, avec des pouvoirs pouvant aller jusqu'à la nullité du contrat.
• L'ensemble de ces procédures traduit la volonté du législateur d'offrir au juge administratif un arsenal complet pour répondre à toutes les situations d'urgence.