Les recours administratifs contre les décisions de l'administration

Le droit administratif français offre à tout administré la possibilité de contester une décision administrative par la voie non contentieuse, avant même de saisir le juge. Ces recours administratifs constituent un mécanisme essentiel de règlement amiable des litiges entre l'administration et ses usagers.

Le recours gracieux

Le recours gracieux consiste à demander à l'auteur même de la décision contestée de revenir sur celle-ci. Ce recours repose sur le principe selon lequel l'autorité administrative est toujours compétente pour réexaminer ses propres décisions. L'administré peut invoquer aussi bien des arguments de légalité (erreur de droit, erreur de fait, vice de procédure) que des considérations d'opportunité, telles que sa situation personnelle, sociale ou économique. L'administration dispose en effet d'un pouvoir d'appréciation plus large que le juge, puisqu'elle peut retirer ou abroger un acte pour des motifs qui dépassent la stricte légalité.

Le Conseil d'État a précisé les conditions dans lesquelles l'administration peut retirer un acte créateur de droits dans sa décision fondamentale (CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon), en fixant un délai de quatre mois à compter de la prise de décision. Cette jurisprudence a depuis été codifiée aux articles L. 242-1 et suivants du Code des relations entre le public et l'administration (CRPA). Pour les actes non créateurs de droits, l'abrogation ou le retrait obéit à des règles plus souples, l'administration pouvant y procéder à tout moment.

Le recours hiérarchique

Le recours hiérarchique s'adresse au supérieur de l'auteur de la décision contestée. Il repose sur le principe d'organisation hiérarchique de l'administration, consacré de longue date par la jurisprudence (CE, 30 juin 1950, Quéralt). Le supérieur hiérarchique dispose du pouvoir de réformer, d'annuler ou de confirmer la décision de son subordonné. Ce recours existe même en l'absence de texte, car il découle de la structure même de l'appareil administratif.

Le supérieur hiérarchique peut statuer tant en légalité qu'en opportunité. Il peut ainsi substituer sa propre appréciation à celle de son subordonné, ce qui confère à ce recours une portée potentiellement plus large que le recours contentieux.

Les effets procéduraux des recours administratifs

L'exercice d'un recours administratif produit un effet juridique majeur : il proroge le délai de recours contentieux. Le délai de deux mois pour saisir le juge administratif ne recommence à courir qu'à compter de la notification de la décision explicite de rejet du recours administratif, ou à compter de la naissance d'une décision implicite de rejet (en principe deux mois de silence valent rejet, conformément à l'article L. 231-4 du CRPA, par exception au principe du silence vaut acceptation posé par la loi du 12 novembre 2013).

Cette prorogation ne joue toutefois qu'une seule fois. Un second recours administratif, exercé après le rejet du premier, ne prolonge pas à nouveau le délai contentieux (CE, 10 juillet 1964, Centre médico-pédagogique de Beaulieu).

Les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO)

Dans certains domaines, le législateur ou le pouvoir réglementaire impose à l'administré d'exercer un recours administratif avant de pouvoir saisir le juge. Ces recours administratifs préalables obligatoires constituent une condition de recevabilité du recours contentieux. À défaut de les avoir exercés, la requête sera déclarée irrecevable.

Parmi les exemples les plus significatifs figurent le recours devant la commission de recours des militaires (article R. 4125-1 du Code de la défense), le recours préalable en matière fiscale devant le directeur départemental des finances publiques (article R. 190-1 du Livre des procédures fiscales), ou encore le recours préalable en matière de fonction publique instauré à titre expérimental puis pérennisé. Le Conseil d'État a jugé que ces dispositifs ne portent pas atteinte au droit au recours juridictionnel effectif, à condition que les délais et les modalités soient raisonnables (CE, Ass., 17 décembre 2003, Meyet).

À retenir

• Le recours gracieux s'adresse à l'auteur de la décision, le recours hiérarchique à son supérieur : tous deux permettent une contestation fondée sur la légalité comme sur l'opportunité.
• L'exercice d'un recours administratif proroge le délai de recours contentieux, mais cette prorogation ne vaut qu'une seule fois.
• Le retrait des actes créateurs de droits est encadré par un délai de quatre mois (jurisprudence Ternon, codifiée au CRPA).
• Certains recours administratifs sont des préalables obligatoires dont l'omission entraîne l'irrecevabilité de la requête contentieuse.
• Les recours administratifs constituent un filtre utile qui permet à l'administration de corriger ses erreurs sans intervention du juge.