Les procédures d'urgence et la question prioritaire de constitutionnalité devant le juge administratif

Au-delà de ses pouvoirs classiques d'annulation, de réformation et de condamnation indemnitaire, le juge administratif dispose de prérogatives spécifiques en matière d'urgence et joue un rôle de filtre dans le contrôle de constitutionnalité des lois.

Les procédures de référé administratif

La loi du 30 juin 2000 a profondément rénové les procédures d'urgence devant le juge administratif, en créant un véritable « juge des référés » doté de pouvoirs étendus. Cette réforme a été motivée par le souci de rendre la justice administrative plus rapide et plus efficace face aux situations d'urgence, domaine dans lequel le juge judiciaire bénéficiait d'une avance considérable.

Le référé-suspension (article L. 521-1 du Code de justice administrative) permet au juge d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative lorsque deux conditions sont réunies : l'urgence et l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. La suspension cesse de produire ses effets lorsque le juge statue au fond sur la légalité de l'acte.

Le référé-liberté (article L. 521-2 du CJA) constitue l'innovation majeure de la réforme. Le juge des référés peut, dans un délai de 48 heures, ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle l'administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Ce référé, qui se prononce en principe dans les 48 heures, est devenu un outil majeur de protection des droits fondamentaux. Le Conseil d'État a interprété largement la notion de liberté fondamentale, y incluant le droit d'asile (CE, ord., 12 janvier 2001, Hyacinthe), le droit de propriété, la liberté d'expression, le droit au respect de la vie, ou encore le droit à ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants.

Le référé-mesures utiles (article L. 521-3 du CJA) permet au juge de prendre toute mesure utile en cas d'urgence, même en l'absence de décision administrative préalable, dès lors que cette mesure ne fait pas obstacle à l'exécution d'une décision administrative et ne préjuge pas le fond du litige.

D'autres référés spécialisés existent également, comme le référé-constat (article R. 531-1), qui permet de faire constater des faits susceptibles de donner lieu à un litige, le référé-instruction (article R. 532-1), qui permet d'ordonner une expertise, ou le référé-provision (article R. 541-1), qui permet d'obtenir une avance sur une créance non sérieusement contestable.

La question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 10 décembre 2009, tout justiciable peut contester, à l'occasion d'un litige, la conformité d'une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution. Cette procédure, appelée question prioritaire de constitutionnalité (QPC), a profondément renouvelé l'articulation entre le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité.

Devant les juridictions administratives, la procédure se déroule en deux temps. Le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel, saisi par une partie, examine si la QPC remplit trois conditions : la disposition contestée est applicable au litige, elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution (sauf changement de circonstances), et la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. Si ces conditions sont remplies, la juridiction transmet la QPC au Conseil d'État.

Le Conseil d'État procède alors à un second filtre : il vérifie les mêmes conditions, en substituant au critère du caractère sérieux celui du caractère nouveau ou sérieux de la question. S'il estime la QPC recevable, il la renvoie au Conseil constitutionnel, qui dispose de trois mois pour statuer. Le Conseil constitutionnel peut déclarer la disposition conforme, la déclarer contraire à la Constitution (avec abrogation immédiate ou différée), ou émettre une réserve d'interprétation.

Depuis l'entrée en vigueur de la QPC le 1er mars 2010, le Conseil d'État a transmis plusieurs centaines de QPC au Conseil constitutionnel, faisant de cette procédure un instrument vivant et dynamique de protection des droits fondamentaux. Des dispositions importantes ont été censurées, comme celles relatives à la garde à vue (Cons. const., 30 juillet 2010, n° 2010-14/22 QPC), à la cristallisation des pensions des anciens combattants d'outre-mer, ou au régime de l'hospitalisation sous contrainte.

À retenir

• La loi du 30 juin 2000 a créé trois référés principaux : le référé-suspension, le référé-liberté (48 heures) et le référé-mesures utiles.
• Le référé-liberté protège les libertés fondamentales contre les atteintes graves et manifestement illégales de l'administration.
• La QPC, issue de la révision constitutionnelle de 2008, permet à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une loi applicable au litige.
• Le Conseil d'État joue un rôle de filtre dans la procédure de QPC avant la saisine du Conseil constitutionnel.
• La QPC est devenue un instrument majeur de protection des droits fondamentaux depuis son entrée en vigueur le 1er mars 2010.