Les procédures d'urgence devant le juge administratif

L'absence historique de référé administratif efficace

Pendant longtemps, la juridiction administrative a souffert d'une lacune majeure par rapport à l'ordre judiciaire : l'absence d'un véritable juge des référés capable de statuer rapidement dans les situations d'urgence. Le sursis à exécution, seul instrument disponible avant la réforme, était soumis à des conditions si restrictives qu'il restait largement ineffectif. Le Conseil d'État exigeait en effet la démonstration d'un préjudice difficilement réparable et d'un moyen sérieux, ce qui rendait l'obtention du sursis exceptionnelle. Cette situation créait un déséquilibre structurel au détriment des justiciables confrontés à des décisions administratives potentiellement illégales mais immédiatement exécutoires, en vertu du privilège du préalable.

La réforme fondatrice du 30 juin 2000

La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives a profondément transformé le contentieux administratif de l'urgence. Codifiée aux articles L. 521-1 à L. 523-1 du code de justice administrative, cette réforme a institué un juge des référés statuant par ordonnance, en principe seul et au terme d'une procédure contradictoire. Le juge des référés administratif est devenu un acteur central du contentieux, capable de rivaliser avec son homologue judiciaire en termes de rapidité et d'efficacité.

Le référé-suspension

Prévu à l'article L. 521-1 du CJA, le référé-suspension permet au juge de suspendre l'exécution d'une décision administrative lorsque deux conditions cumulatives sont réunies : l'urgence et l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Cette procédure a remplacé l'ancien sursis à exécution en assouplissant considérablement les conditions d'octroi. Le Conseil d'État a précisé la notion d'urgence dans sa décision fondatrice (CE, sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres), en indiquant qu'elle doit s'apprécier objectivement et globalement, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de l'espèce. La suspension prononcée reste en vigueur jusqu'à ce que le juge du fond statue sur la légalité de l'acte.

Le référé-liberté

L'article L. 521-2 du CJA institue le référé-liberté, procédure d'exception permettant au juge de prendre, dans un délai de quarante-huit heures, toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une administration porterait une atteinte grave et manifestement illégale. Ce référé se distingue par sa rapidité et par l'étendue des pouvoirs du juge, qui peut prononcer des injonctions à l'encontre de l'administration. La jurisprudence a progressivement élargi le champ des libertés fondamentales invocables : droit d'asile (CE, ord., 12 janvier 2001, Hyacinthe), liberté d'expression, droit de propriété, droit au respect de la vie (CE, ord., 16 novembre 2011, Ville de Paris), ou encore droit à l'hébergement d'urgence. L'ordonnance rendue par le Conseil d'État dans l'affaire Vincent Lambert (CE, ass., 24 juin 2014) a illustré la capacité du référé-liberté à traiter des questions éthiques et juridiques de la plus haute complexité.

Le référé conservatoire (mesures utiles)

L'article L. 521-3 du CJA permet au juge d'ordonner toutes mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative. Ce référé, parfois appelé référé mesures utiles, permet notamment de prescrire des expertises, des constats, la communication de documents ou encore des mesures de sauvegarde. Sa particularité réside dans le fait qu'il n'est pas conditionné à la contestation d'une décision administrative préalable. Le juge ne peut toutefois pas, par cette voie, prononcer une mesure qui aurait le même effet qu'une suspension ou qu'une annulation d'un acte administratif (CE, sect., 5 février 2016, Ministre de l'Intérieur).

Le bilan d'une réforme unanimement saluée

La réforme du référé administratif est considérée comme l'une des plus réussies du contentieux administratif contemporain. Elle a permis de combler le déficit de protection provisoire qui caractérisait la justice administrative et a rapproché les deux ordres de juridiction sur le terrain de l'urgence. Le nombre de référés introduits devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel témoigne du succès de ces nouvelles voies de droit. La crise sanitaire liée au Covid-19 a d'ailleurs confirmé le rôle central du juge des référés administratif, saisi à de très nombreuses reprises pour contester les mesures restrictives de libertés adoptées par le Gouvernement.

À retenir

• La loi du 30 juin 2000 a doté la juridiction administrative d'un véritable juge des référés, comblant une lacune historique par rapport à l'ordre judiciaire.
• Le référé-suspension (art. L. 521-1 CJA) remplace le sursis à exécution et exige l'urgence et un doute sérieux sur la légalité.
• Le référé-liberté (art. L. 521-2 CJA) permet au juge de statuer en 48 heures en cas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
• Le référé conservatoire (art. L. 521-3 CJA) permet d'ordonner toutes mesures utiles pour sauvegarder les droits des parties.
• Ces procédures ont profondément renforcé l'effectivité de la protection juridictionnelle en matière administrative.