Les pouvoirs d'intervention du Défenseur des droits

Le Défenseur des droits dispose d'une palette de pouvoirs qui, sans être décisionnels au sens strict, lui confèrent une influence considérable sur le fonctionnement des administrations et des pouvoirs publics. Cette gradation des moyens d'action, allant de la médiation amiable jusqu'à la publication de rapports spéciaux, constitue l'originalité du dispositif français.

Les pouvoirs d'instruction et d'investigation

Lorsqu'il est saisi d'une réclamation, le Défenseur des droits dispose d'un pouvoir d'appréciation quant à l'opportunité de donner suite. Il peut classer la requête en indiquant les motifs de sa décision, ce qui rapproche son office de celui du Parquet en matière de poursuites pénales (principe d'opportunité).

S'il décide d'instruire l'affaire, le Défenseur des droits dispose de pouvoirs d'investigation étendus. Il peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause. Il peut entendre toute personne dont le concours lui paraît utile. Les personnes mises en cause sont tenues de lui communiquer, sur demande motivée, toutes les informations et pièces nécessaires. Le refus de répondre à ses demandes peut donner lieu à une mise en demeure publiée au Journal officiel.

Le Défenseur peut également procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause. Ces contrôles, proches des visites effectuées par certaines autorités administratives indépendantes comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, permettent d'accéder directement aux informations nécessaires à l'instruction du dossier.

La résolution amiable des différends

Le Défenseur des droits privilégie les modes alternatifs de règlement des différends. Il peut proposer une médiation entre le réclamant et la personne mise en cause, en cherchant un accord mutuellement acceptable. Cette approche s'inscrit dans le mouvement général de développement de la médiation administrative, encouragé par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Il peut aussi proposer aux parties de conclure une transaction, dont il recommande les termes. Lorsque les faits sont constitutifs d'une discrimination, il peut proposer à l'auteur des faits le versement d'une amende transactionnelle, qui doit être homologuée par le procureur de la République. Ce pouvoir de proposition d'amende transactionnelle, inspiré des mécanismes de plea bargaining anglo-saxons adaptés au contexte administratif français, permet d'aboutir à une sanction rapide sans passer par la voie juridictionnelle.

Le pouvoir de recommandation et d'injonction

Le Défenseur des droits peut formuler des recommandations individuelles tendant à garantir le respect des droits et libertés de la personne lésée et à régler les difficultés soulevées. Les autorités mises en cause doivent l'informer, dans le délai qu'il fixe, des suites données à ces recommandations.

À défaut de réponse dans le délai imparti ou lorsque la réponse n'est pas jugée satisfaisante, le Défenseur peut exercer un pouvoir d'injonction en enjoignant à la personne mise en cause de prendre les mesures nécessaires dans un délai déterminé. Ce pouvoir d'injonction, qui distingue le Défenseur des droits de son prédécesseur le Médiateur, constitue un moyen de pression significatif, même s'il ne s'accompagne d'aucune sanction juridique directe.

Si l'injonction reste sans effet, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial qui fait l'objet d'une publication. Ce mécanisme du naming and shaming, emprunté aux pratiques anglo-saxonnes, mise sur la pression médiatique et réputationnelle pour obtenir le respect de ses décisions. Le même mécanisme s'applique lorsque le Défenseur a saisi une autorité disciplinaire et que celle-ci n'a pas donné de suite satisfaisante.

L'intervention devant les juridictions

Le Défenseur des droits peut présenter des observations devant les juridictions civiles, pénales et administratives, soit à la demande des parties, soit de sa propre initiative avec l'accord du juge ou en invoquant l'intérêt de l'affaire. Cette faculté d'intervention, qui s'apparente au mécanisme de l'amicus curiae, a été validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 mars 2011. Elle permet au Défenseur d'éclairer les juges sur les enjeux de l'affaire au regard des droits fondamentaux.

Lorsque le Défenseur des droits a connaissance de faits susceptibles de constituer un crime ou un délit, il en informe le procureur de la République en application de l'article 40 du code de procédure pénale. Le procureur doit l'informer des suites données à cette transmission. En revanche, le Défenseur ne peut pas remettre en cause une décision juridictionnelle, conformément au principe de séparation des pouvoirs.

Les relations avec les pouvoirs publics

Au-delà du traitement des réclamations individuelles, le Défenseur des droits exerce une fonction de conseil et de proposition auprès des pouvoirs publics. Il peut recommander des modifications législatives ou réglementaires qu'il juge utiles au regard de sa pratique. Cette fonction de proposition normative, fondée sur l'expérience concrète du traitement des réclamations, confère au Défenseur un rôle de "capteur" des dysfonctionnements systémiques de l'administration.

Le Défenseur peut consulter le Conseil d'État sur toute question touchant à l'interprétation ou à la portée d'une disposition législative ou réglementaire, et rendre public l'avis obtenu. Il peut être consulté par le Premier ministre sur tout projet de loi intervenant dans son champ de compétence, et par les présidents des assemblées parlementaires sur toute question relevant de ses attributions. Il contribue à la préparation de la position française dans les négociations internationales dans ses domaines de compétence.

Chaque année, le Défenseur des droits remet un rapport annuel d'activité au Président de la République, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat. Il rédige également un rapport annuel consacré aux droits de l'enfant. Ces rapports, qui peuvent donner lieu à une communication devant chaque assemblée, constituent des documents de référence sur l'état des droits fondamentaux en France et nourrissent le débat public.

Le secret professionnel et les moyens humains

Le Défenseur des droits dispose de services placés sous son autorité, composés de fonctionnaires civils et militaires, de fonctionnaires des assemblées parlementaires, de magistrats et d'agents contractuels de droit public. L'ensemble de ces agents, comme le Défenseur lui-même, sont astreints au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont connaissance dans l'exercice de leurs fonctions.

À retenir

• Le Défenseur des droits dispose de pouvoirs gradués : médiation, recommandation, injonction, rapport spécial.
• Il peut proposer une amende transactionnelle en matière de discrimination, homologuée par le procureur de la République.
• Il dispose d'un pouvoir de vérification sur place et peut exiger la communication de documents.
• Il peut présenter des observations devant les juridictions (mécanisme d'amicus curiae).
• Il remet chaque année un rapport d'activité et un rapport sur les droits de l'enfant.