Les pouvoirs d'annulation et de réformation du juge administratif

Le juge administratif dispose d'une gamme de pouvoirs qui lui permettent de contrôler efficacement l'action de l'administration. Parmi ces pouvoirs, l'annulation et la réformation constituent les deux piliers du contentieux de la légalité.

Le pouvoir d'annulation dans le recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir (REP) est le recours contentieux par lequel le requérant demande au juge d'annuler un acte administratif unilatéral qu'il estime illégal. Ce recours, qualifié par Édouard Laferrière de « procès fait à un acte », constitue l'arme principale du contrôle juridictionnel de l'administration. Le Conseil d'État a consacré son caractère de principe général du droit, ouvert même sans texte contre tout acte administratif (CE, 17 février 1950, Dame Lamotte).

Lorsque le juge constate l'illégalité d'une décision administrative, que ce soit pour incompétence, vice de forme, vice de procédure, violation de la loi, erreur de droit, erreur de fait, erreur dans la qualification juridique des faits ou détournement de pouvoir, il prononce son annulation. Cette annulation a un effet rétroactif (ab initio) : l'acte est réputé n'avoir jamais existé, et tous les effets qu'il a pu produire depuis son édiction doivent être remis en cause. Ce principe, s'il garantit pleinement la légalité, peut engendrer des difficultés pratiques considérables.

C'est pourquoi le Conseil d'État a admis, dans un arrêt majeur (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC! et autres), la possibilité de moduler dans le temps les effets d'une annulation contentieuse. Le juge peut désormais décider que certains effets de l'acte annulé seront maintenus, soit définitivement, soit pour une durée déterminée, lorsque les conséquences d'une annulation rétroactive seraient manifestement excessives.

Le pouvoir d'injonction

Pendant longtemps, le juge administratif s'est interdit d'adresser des ordres à l'administration, conformément à une conception stricte de la séparation des pouvoirs. La loi du 8 février 1995 a profondément modifié cette situation en dotant le juge du pouvoir d'injonction. Désormais, lorsque l'annulation d'un acte implique nécessairement qu'une mesure d'exécution soit prise dans un sens déterminé, le juge peut ordonner à l'administration de prendre cette mesure, le cas échéant dans un délai qu'il fixe. Si l'exécution implique une nouvelle instruction du dossier, le juge peut enjoindre de réexaminer la situation du requérant. Ces injonctions peuvent être assorties d'une astreinte pour contraindre l'administration récalcitrante.

Le pouvoir de réformation dans le contentieux de pleine juridiction

Dans le cadre du recours de plein contentieux (ou de pleine juridiction), les pouvoirs du juge sont plus étendus que dans le REP. Le juge ne se limite pas à annuler l'acte contesté : il peut le modifier, lui substituer sa propre décision et régler le litige au fond. Le contentieux électoral en offre l'illustration la plus frappante. Lorsque le juge administratif constate que des irrégularités graves ont été commises lors d'un scrutin municipal ou départemental et que ces manoeuvres ont altéré la sincérité du scrutin, il peut rectifier les résultats, proclamer élu un autre candidat, ou annuler l'ensemble de l'élection (CE, 16 décembre 2005, Élections municipales de Bagnères-de-Luchon).

Le contentieux fiscal, le contentieux des sanctions administratives depuis l'arrêt Société ATOM (CE, Ass., 16 février 2009), et le contentieux contractuel depuis l'arrêt Béziers I (CE, Ass., 28 décembre 2009, Commune de Béziers) relèvent également de la pleine juridiction, illustrant une tendance à l'élargissement de ce type de contentieux.

À retenir

• L'annulation pour excès de pouvoir a un effet rétroactif, mais le juge peut en moduler les effets dans le temps depuis l'arrêt AC! (2004).
• La loi du 8 février 1995 a conféré au juge administratif un pouvoir d'injonction, éventuellement assorti d'astreinte.
• Dans le contentieux de pleine juridiction, le juge peut modifier la décision contestée et substituer sa propre appréciation à celle de l'administration.
• Le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte contre tout acte administratif (CE, 1950, Dame Lamotte).
• La tendance contemporaine est à l'élargissement du champ du plein contentieux (sanctions, contrats, fiscal).