Les organes consultatifs nationaux : Conseil d'État et CESE

Au sommet de l'architecture consultative française se trouvent deux institutions majeures dont le rôle dépasse largement celui des simples comités d'experts : le Conseil d'État, dans sa fonction consultative, et le Conseil économique, social et environnemental (CESE). Leur ancrage constitutionnel et l'étendue de leurs attributions en font des acteurs incontournables du processus normatif.

Le Conseil d'État, conseiller du gouvernement et du Parlement

Le Conseil d'État occupe une position singulière dans l'ordre institutionnel français. Héritier du Conseil du Roi de l'Ancien Régime, il cumule depuis l'an VIII (Constitution du 22 frimaire an VIII) une double fonction : juridiction suprême de l'ordre administratif et conseiller du gouvernement. Cette dualité fonctionnelle constitue une originalité du droit public français que l'on ne retrouve pas dans tous les systèmes juridiques européens, même si les Pays-Bas et la Belgique connaissent des institutions comparables (Raad van State, Conseil d'État belge).

La fonction consultative est exercée par les sections administratives du Conseil d'État (section de l'intérieur, section des finances, section sociale, section des travaux publics, section de l'administration), tandis que la fonction contentieuse relève de la section du contentieux. L'Assemblée générale du Conseil d'État peut être saisie pour les textes les plus importants. Cette séparation organique garantit l'indépendance de chacune des deux fonctions.

Les consultations obligatoires du Conseil d'État

L'article L. 112-1 du code de justice administrative fixe le cadre de la fonction consultative du Conseil d'État. Celui-ci est obligatoirement saisi des projets de loi avant leur examen en Conseil des ministres (article 39 de la Constitution), des projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, ainsi que des projets de décret pour lesquels son intervention est prévue par les dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut également être saisi des propositions de loi par le président de l'assemblée parlementaire sur le bureau de laquelle elles ont été déposées, à condition qu'elles n'aient pas encore été examinées en commission. Cette innovation, qui a fait l'objet d'analyses doctrinales contrastées (P. Gonod, "L'examen des propositions de loi par le Conseil d'État : procédure novatrice ou simple gadget ?", RFDA 2009, p. 890), vise à améliorer la qualité de la législation d'initiative parlementaire.

Le défaut de consultation obligatoire du Conseil d'État emporte des conséquences différentes selon la nature du texte. Pour les projets de loi, l'omission de cette formalité constitue un vice de procédure que le Conseil constitutionnel peut sanctionner. Pour les textes réglementaires, le Conseil d'État en tant que juge administratif annule les décrets pris sans sa consultation préalable lorsqu'elle était requise. On distingue à cet égard les "décrets en Conseil d'État", pour lesquels la consultation est obligatoire, des "décrets simples".

Le Conseil d'État est en outre consulté dans le domaine des conventions internationales. Le gouvernement le saisit régulièrement lorsqu'il s'apprête à négocier, signer, ratifier ou modifier un traité international. L'avis du Conseil d'État permet alors d'anticiper d'éventuelles difficultés de compatibilité avec l'ordre juridique interne.

Les consultations facultatives et le pouvoir d'auto-saisine

En dehors des hypothèses de consultation obligatoire, le gouvernement peut saisir le Conseil d'État à titre facultatif sur tout projet de texte ou sur toute difficulté s'élevant en matière administrative. Le Premier ministre et les ministres peuvent ainsi solliciter son expertise sur des questions juridiques politiquement sensibles. Cette pratique est fréquente et permet au gouvernement de bénéficier d'une analyse juridique approfondie avant de prendre des décisions délicates.

Le Conseil d'État dispose par ailleurs d'un pouvoir d'auto-saisine remarquable : il peut, de sa propre initiative, attirer l'attention des pouvoirs publics sur les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui paraissent conformes à l'intérêt général. Ce pouvoir se manifeste notamment à travers ses rapports annuels, dont les études thématiques ("Consulter autrement, participer effectivement" en 2011, "Le numérique et les droits fondamentaux" en 2014, "L'intérêt général" en 1999) constituent des contributions majeures à la réflexion juridique.

Le Conseil économique, social et environnemental (CESE)

Le CESE, dont l'existence est garantie par les articles 69, 70 et 71 de la Constitution, constitue la troisième assemblée constitutionnelle de la République. Il assure la représentation des forces vives de la Nation : organisations syndicales, patronales, associations, mutuelles et personnalités qualifiées.

La loi organique du 15 janvier 2021 a profondément réformé le CESE, réduisant le nombre de ses membres de 233 à 175, renforçant sa capacité à organiser des consultations publiques et lui permettant de recourir au tirage au sort de citoyens pour ses travaux.

Le CESE doit être obligatoirement saisi par le gouvernement pour avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est également soumis. Le gouvernement peut aussi le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques.

Au-delà de ces saisines gouvernementales, le CESE peut être saisi par le Parlement sur tout problème à caractère économique, social ou environnemental. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, il peut également être saisi par voie de pétition citoyenne réunissant au moins 500 000 signatures de personnes majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France. Le bureau du CESE se prononce sur la recevabilité de la pétition et, le cas échéant, le Conseil dispose d'un délai d'un an pour rendre son avis.

Autres organes consultatifs nationaux

Au-delà de ces deux institutions majeures, le paysage consultatif national est particulièrement riche. On peut citer, parmi de nombreux exemples, le Haut Conseil de la santé publique, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH, créée en 1947 et considérée comme la plus ancienne institution nationale des droits de l'homme au monde), le Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes, le Conseil supérieur de la langue française, ou encore le Conseil national de la transition écologique.

La prolifération de ces organes a fait l'objet de critiques récurrentes. Plusieurs vagues de rationalisation ont été engagées, notamment par le décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, qui impose une durée de vie limitée à cinq ans (renouvelable) pour les commissions créées par décret.

À retenir

• Le Conseil d'État exerce une double fonction, juridictionnelle et consultative, cette dernière étant assurée par ses sections administratives.
• La consultation du Conseil d'État est obligatoire pour les projets de loi, les ordonnances et certains décrets ; son omission est sanctionnée par le Conseil constitutionnel ou par le juge administratif selon la nature du texte.
• Le Conseil d'État dispose d'un pouvoir d'auto-saisine lui permettant d'attirer l'attention des pouvoirs publics sur les réformes qu'il estime conformes à l'intérêt général.
• Le CESE, troisième assemblée constitutionnelle, peut être saisi par le gouvernement, le Parlement ou par pétition citoyenne de 500 000 signatures.
• La prolifération des organes consultatifs nationaux a conduit à des mesures de rationalisation, notamment l'obligation de durée limitée à cinq ans pour les commissions créées par décret.