Les organes consultatifs des collectivités territoriales et de l'administration déconcentrée

La fonction consultative ne se limite pas au niveau national. Elle irrigue l'ensemble de l'administration territoriale, tant au sein des collectivités territoriales que dans le cadre de l'administration déconcentrée de l'État. La décentralisation et la déconcentration ont engendré une multiplication des organismes consultatifs locaux, dont la diversité reflète l'étendue des compétences exercées à l'échelon infra-national.

Les comités consultatifs communaux

Le législateur a offert aux communes un instrument de participation souple à travers les comités consultatifs prévus par l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Le conseil municipal peut créer de tels comités sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune.

Ces comités présentent deux caractéristiques remarquables. D'une part, leur composition est ouverte : ils peuvent comprendre des personnes extérieures au conseil municipal, et notamment des représentants des associations locales. Cette ouverture traduit une logique de démocratie participative complémentaire de la démocratie représentative. D'autre part, leur champ de compétence est large : le maire peut les consulter sur toute question ou tout projet intéressant les services publics et les équipements de proximité.

Ces comités disposent en outre d'un droit d'initiative puisqu'ils peuvent transmettre au maire toute proposition concernant les problèmes d'intérêt communal pour lesquels ils ont été institués. Ce mécanisme ascendant de consultation illustre une conception moderne de la gouvernance locale, dans laquelle l'expertise des acteurs de terrain nourrit la décision publique.

La commission consultative des services publics locaux

Plus formalisée que les comités consultatifs communaux, la commission consultative des services publics locaux (CCSPL), prévue par l'article L. 1413-1 du CGCT, constitue un organe de contrôle démocratique de la gestion des services publics locaux.

Sa création est obligatoire pour les régions, la collectivité de Corse, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants. Cette obligation ne concerne que les collectivités et groupements qui confient des services publics à un tiers par convention de délégation de service public ou qui les exploitent en régie dotée de l'autonomie financière.

Présidée par l'exécutif de la collectivité, la CCSPL doit obligatoirement donner son avis sur plusieurs catégories de projets : les projets de délégation de service public, les projets de création d'une régie dotée de l'autonomie financière, les projets de partenariat, ainsi que les projets de participation du service de l'eau ou de l'assainissement à un programme de recherche et de développement. Cette consultation obligatoire garantit un minimum de transparence dans la gestion des services publics locaux, domaine dans lequel les enjeux financiers et la qualité du service rendu aux usagers justifient un contrôle renforcé.

Le conseil économique, social et environnemental régional (CESER)

Pendant régional du CESE national, le CESER constitue la seconde assemblée de la région. Sa composition est fixée par le décret du 28 juillet 2017 qui répartit les membres en quatre collèges : représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées, représentants des organisations syndicales de salariés, représentants des organismes participant à la vie collective de la région, et personnalités qualifiées. Le nombre total de conseillers varie selon les régions (de 100 pour le Centre-Val de Loire à 190 pour l'Île-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes).

Le CESER est obligatoirement saisi préalablement à certaines délibérations du conseil régional : les documents de planification et schémas, les orientations générales budgétaires, les orientations en matière d'environnement, et plus largement les orientations générales dans les domaines sur lesquels le conseil régional est appelé à délibérer. Le président du conseil régional peut en outre le saisir de demandes d'avis et d'études sur tout projet à caractère économique, social, culturel ou intéressant l'environnement dans la région (article L. 4241-1 du CGCT).

Le CESER dispose également d'un pouvoir d'auto-saisine : il peut émettre des avis sur toute question entrant dans les compétences de la région, ce qui lui confère un rôle de vigie et de proposition dans le débat régional.

Les organes consultatifs de l'administration déconcentrée

L'État déconcentré dispose également d'un réseau d'organes consultatifs permettant aux préfets et aux services déconcentrés de bénéficier d'une expertise locale avant de prendre leurs décisions.

La commission départementale de la nature, des sites et des paysages, présidée par le préfet et composée de personnalités qualifiées, concourt à la protection de la nature, à la préservation des paysages, des sites et du cadre de vie. Elle contribue à une gestion équilibrée des ressources naturelles et de l'espace dans un souci de développement durable. Elle émet des avis sur les projets relevant de ses domaines de compétence, par exemple sur les questions posées par l'impact de l'urbanisation sur les milieux naturels.

La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), créée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, illustre la consultation dans le domaine économique. Présidée par le préfet et composée de représentants de l'administration, de personnalités qualifiées et d'élus, elle se prononce sous forme d'avis sur les demandes de permis de construire concernant la création d'équipements commerciaux. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), illustrant ainsi l'articulation entre les niveaux local et national de la consultation.

On peut encore mentionner les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI), qui jouent un rôle consultatif important dans la recomposition de la carte intercommunale, ou les commissions départementales de conciliation en matière d'urbanisme, qui interviennent en cas de désaccord entre l'État et les communes lors de l'élaboration des documents d'urbanisme.

À retenir

• Les comités consultatifs communaux (L. 2143-2 CGCT) sont des instruments souples de démocratie participative, ouverts à des personnes extérieures au conseil municipal.
• La commission consultative des services publics locaux (L. 1413-1 CGCT) est obligatoire pour les collectivités d'une certaine importance et doit être consultée sur les projets de délégation de service public.
• Le CESER est obligatoirement saisi avant certaines délibérations du conseil régional et dispose d'un pouvoir d'auto-saisine sur toute question relevant des compétences régionales.
• Les organes consultatifs déconcentrés (commissions départementales) permettent aux préfets de bénéficier d'une expertise locale dans des domaines techniques comme l'environnement ou l'aménagement commercial.
• L'articulation entre consultations obligatoires et facultatives au niveau local reproduit la logique du droit de la consultation nationale, adaptée aux spécificités territoriales.