Les monarchies parlementaires du Sud de l'Europe : Espagne et Italie

L'Espagne et l'Italie ont en commun d'avoir restauré des institutions démocratiques après des expériences dictatoriales au XXe siècle. Leurs constitutions respectives, adoptées en 1947 pour l'Italie et en 1978 pour l'Espagne, mettent en place des régimes parlementaires marqués par une régionalisation poussée, des mécanismes de démocratie semi-directe et des juridictions constitutionnelles actives.

La transition démocratique espagnole et la Constitution de 1978

La Constitution du 29 décembre 1978 marque les retrouvailles de l'Espagne avec la démocratie après la dictature franquiste (1939-1975). Le texte débute par une déclaration des droits conçue comme une réaction directe à la période autoritaire : abolition de la peine de mort, sûreté personnelle, liberté d'expression et d'aller et venir. L'une de ses dispositions les plus originales est la reconnaissance du "droit à l'autonomie des peuples et des régions" (art. 3-1), répondant aux revendications anciennes des communautés catalane et basque.

Le pays est organisé en 17 communautés autonomes, bénéficiant d'une décentralisation qui s'apparente en réalité au fédéralisme. Le Pays basque et la Navarre jouissent d'un privilège fiscal leur permettant de prélever la totalité des impôts sur leur territoire et d'en reverser ensuite une partie à Madrid. La question catalane illustre les limites de ce système : le 27 octobre 2017, le Parlement catalan a adopté une Déclaration d'indépendance, conduisant le gouvernement central à mettre la région sous tutelle sur le fondement de l'article 155 de la Constitution. Le Tribunal suprême a prononcé des peines de 9 à 13 ans de prison contre les responsables (14 oct. 2019).

Le système institutionnel espagnol

Le roi d'Espagne (Felipe VI depuis 2014) exerce une fonction de représentation et de garantie de l'unité de l'État. Il dispose d'un droit original, absent chez ses homologues européens, de présider le Congrès des députés s'il le souhaite. Le rôle stabilisateur de la monarchie s'est illustré lors de la tentative de coup d'État du 23 février 1981, lorsque le roi Juan Carlos a intimé l'ordre aux forces armées de se soumettre à la légitimité démocratique.

Le président du gouvernement (Presidente del Gobierno) est proposé par le roi au Congrès des députés qui lui accorde sa confiance à la majorité absolue. S'il ne parvient pas à obtenir cette investiture dans un délai de deux mois, de nouvelles élections doivent être organisées. En contrepartie, le gouvernement est soumis à un mécanisme de motion de censure constructive : le Congrès ne peut renverser le président qu'en proposant simultanément un successeur. Ce mécanisme a été utilisé avec succès pour la première fois en 2018, lorsque Mariano Rajoy a été renversé après la condamnation de son parti pour corruption, Pedro Sanchez lui succédant dès le lendemain.

Le Parlement (Cortes Generales) comprend le Congrès des députés (350 membres élus à la proportionnelle pour 4 ans) et le Sénat (264 membres), dans un bicamérisme inégalitaire : le Sénat ne peut contraindre le gouvernement à la démission et ne dispose que d'un veto législatif partiel.

Le Tribunal constitutionnel espagnol et le recours d'amparo

Le Tribunal constitutionnel est composé de 12 juges nommés pour 9 ans selon une procédure politique (4 proposés par chaque chambre aux 3/5, 2 par le gouvernement, 2 par le Conseil général du pouvoir judiciaire). Le recours d'amparo, inspiré du droit mexicain, permet à tout citoyen de saisir le Tribunal pour la protection de ses droits fondamentaux après épuisement des voies de recours. Toutefois, la loi organique du 24 mai 2007 a restreint cette procédure en exigeant la démonstration de l'importance constitutionnelle du recours, ce que la Cour européenne des droits de l'homme a jugé compatible avec le droit d'accès à un tribunal (CEDH, 20 janv. 2015, Arribas Antón c. Espagne).

La République italienne : instabilité et bicamérisme intégral

La Constitution du 22 décembre 1947 met en place un régime parlementaire caractérisé par un bicamérisme parfait (ou intégral) et une instabilité gouvernementale chronique. La Chambre des députés (400 membres après la réforme de 2020) et le Sénat (200 membres) disposent de pouvoirs identiques : les deux chambres peuvent renverser le gouvernement et toutes deux peuvent être dissoutes par le président de la République. Le projet de loi de finances est examiné en première lecture alternativement par l'une et l'autre chambre.

Cette symétrie institutionnelle, conjuguée au multipartisme et à un système électoral à dominante proportionnelle réintroduit par la loi Rosatellum bis de 2017, a engendré une instabilité remarquable : 67 gouvernements de 1946 à 2021. L'Italie a connu des recompositions de coalitions en cours de mandat sans retour devant les électeurs, comme le remplacement de Giuseppe Conte par Mario Draghi en 2021.

Le président de la République, élu pour sept ans par le Parlement augmenté de délégués régionaux, exerce une magistrature morale marquée par la neutralité. Ses actes sont soumis au contreseing ministériel. Cependant, le président Sergio Mattarella s'est écarté de cette neutralité en 2018 en s'opposant à la nomination d'un ministre de l'Économie, se posant en garant des traités européens alors que la Constitution ne lui confère pas explicitement ce rôle.

Le gouvernement ne possède pas de pouvoir réglementaire autonome : il ne peut adopter des décrets-lois que par délégation législative, ceux-ci devant ensuite être ratifiés par le Parlement. En contrepartie, il est responsable devant les deux chambres par la question de confiance (fiducia) et la motion de censure (sfiducia).

La démocratie semi-directe italienne

L'Italie prévoit un référendum abrogatif d'initiative populaire (art. 75 de la Constitution) : 500 000 électeurs peuvent demander l'abrogation d'une loi en vigueur, à l'exclusion des lois fiscales, budgétaires, d'amnistie et de ratification de traités. La loi est abrogée si la majorité des votants l'approuve, à condition que la participation atteigne 50 %, et le Parlement ne peut voter de loi similaire pendant cinq ans. Ce quorum de participation constitue un frein important : le premier référendum à l'atteindre depuis 1995 date de 2011 (refus du nucléaire à 94 %).

La Cour constitutionnelle italienne

La Corte costituzionale comprend 15 juges désignés pour 9 ans (non renouvelables) à parts égales par le président de la République, le Parlement et les magistrats des hautes juridictions. Sa jurisprudence se distingue par des décisions dites "manipulatives", interprétant la loi dans un sens contraire à l'intention du législateur. Elle a ainsi dépénalisé l'assistance médicale au suicide sous conditions strictes (2019, affaire Cappato) tout en refusant un référendum tendant à supprimer purement et simplement l'interdiction de l'euthanasie (2022).

À retenir

• L'Espagne et l'Italie ont restauré la démocratie après des dictatures grâce à des constitutions mettant en place des régimes parlementaires à forte décentralisation régionale.
• La motion de censure constructive espagnole (exigeant la proposition d'un successeur) a été utilisée avec succès pour la première fois en 2018.
• Le recours d'amparo espagnol permet un accès individuel au Tribunal constitutionnel pour la protection des droits fondamentaux.
• Le bicamérisme intégral italien, où les deux chambres disposent de pouvoirs identiques y compris celui de renverser le gouvernement, contribue à l'instabilité chronique.
• La Cour constitutionnelle italienne se distingue par ses décisions "manipulatives" qui peuvent contredire l'intention du législateur.