Les missions et pouvoirs des autorités de régulation : médiation, régulation et contrôle juridictionnel

Les fonctions de médiation et de protection des administrés

Les autorités administratives et publiques indépendantes remplissent une fonction essentielle de médiation entre l'administration et les citoyens. Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle inscrite à l'article 71-1 de la Constitution depuis la révision de 2008, incarne cette mission avec une compétence étendue à la défense des droits des usagers des services publics, à la lutte contre les discriminations, à la protection des droits de l'enfant et au respect de la déontologie des forces de sécurité.

La CADA illustre une forme plus spécialisée de médiation en matière de transparence administrative. Saisie par tout citoyen qui se voit refuser la communication d'un document administratif, elle rend un avis préalable dont la saisine constitue un préalable obligatoire avant tout recours contentieux (CE, 19 février 2003, Avis CADA). Le médiateur national de l'énergie, quant à lui, propose des solutions amiables dans les litiges opposant les consommateurs aux entreprises du secteur énergétique.

Cette multiplication des instances de médiation s'inscrit dans un mouvement plus large de promotion des modes alternatifs de règlement des différends, encouragé par le droit de l'Union européenne (directive 2013/11/UE relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation).

Les fonctions d'évaluation et de recommandation

Certaines autorités indépendantes exercent des fonctions d'évaluation des politiques publiques et formulent des recommandations à destination des pouvoirs publics et des acteurs concernés. La Haute Autorité de santé (HAS) évalue les médicaments et les actes médicaux en vue de leur remboursement, élabore des recommandations de bonnes pratiques et certifie les établissements de santé. Le Hcéres évalue les établissements d'enseignement supérieur et les organismes de recherche, contribuant à l'assurance qualité du système universitaire français.

Ces missions d'évaluation participent d'une logique de régulation par l'information et l'expertise (regulation by information), distincte de la régulation par la contrainte juridique. L'autorité ne commande pas mais oriente les comportements par la diffusion de connaissances et de référentiels.

La fonction de régulation économique et sectorielle

La régulation économique constitue le domaine d'intervention le plus emblématique des autorités indépendantes. L'Autorité de la concurrence veille au libre jeu de la compétition sur les marchés en réprimant les pratiques anticoncurrentielles (ententes, abus de position dominante) et en contrôlant les opérations de concentration. L'AMF régule les marchés financiers afin de protéger l'épargne investie et d'assurer le bon fonctionnement des marchés boursiers. L'ARCEP régule les communications électroniques et postales en garantissant l'accès des opérateurs aux réseaux et en favorisant la concurrence.

Dans d'autres secteurs, la régulation poursuit des objectifs spécifiques. La Commission de régulation de l'énergie (CRE) veille au bon fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz. L'Arcom assure la régulation de la communication audiovisuelle et numérique, avec des compétences étendues à la lutte contre la désinformation en ligne et la protection des mineurs. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) promeut la probité des responsables publics en contrôlant leurs déclarations de patrimoine et d'intérêts.

La nature et la portée des pouvoirs exercés

Les pouvoirs des autorités indépendantes sont diversifiés et hétérogènes, adaptés aux nécessités de chaque secteur régulé. On distingue plusieurs catégories.

Le pouvoir réglementaire permet à certaines autorités d'adopter des mesures générales et impersonnelles dans leur domaine de compétence. Le Conseil constitutionnel a admis ce pouvoir dès lors qu'il porte sur des mesures de portée limitée, tant par leur champ d'application que par leur contenu (CC, 17 janvier 1989, n° 88-248 DC, Conseil supérieur de l'audiovisuel). Ce pouvoir réglementaire ne peut s'exercer que dans le cadre défini par la loi et ne saurait empiéter sur le pouvoir réglementaire général du Premier ministre (article 21 de la Constitution).

Le pouvoir de décision individuelle autorise l'octroi ou le refus d'autorisations, d'agréments ou de dérogations. Ainsi, l'Arcom délivre les autorisations d'usage des fréquences hertziennes et l'ACPR (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution) agrée les établissements de crédit.

Le pouvoir de sanction constitue l'instrument le plus coercitif. Certaines autorités peuvent infliger des amendes considérables aux opérateurs qui méconnaissent la réglementation. L'Autorité de la concurrence peut prononcer des sanctions pécuniaires allant jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires mondial d'une entreprise. Le Conseil constitutionnel a précisé que l'exercice de ce pouvoir doit respecter les principes constitutionnels de légalité des délits et des peines, de proportionnalité et de non-rétroactivité (CC, 28 juillet 1989, n° 89-260 DC). Néanmoins, ces autorités n'ont pas la qualité de juridiction (CC, 23 janvier 1987, n° 86-224 DC, Conseil de la concurrence).

Enfin, les autorités de régulation recourent de plus en plus au droit souple (soft law) : communiqués, lignes directrices, recommandations, avis. Ces instruments, sans force obligatoire, produisent des effets significatifs sur les comportements des acteurs économiques.

Le contrôle juridictionnel des actes des autorités indépendantes

Le juge administratif exerce un contrôle de principe sur les actes des autorités de régulation. Toutes les décisions faisant grief sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État (CE, 12 mars 1982, CGT). Ce contrôle s'étend tant à la légalité externe (compétence, procédure, forme) qu'à la légalité interne (erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation) des actes contestés.

Une évolution jurisprudentielle majeure a conduit le Conseil d'État à admettre la recevabilité des recours contre certains actes de droit souple. Dans l'arrêt d'assemblée Fairvest International du 21 mars 2016, le juge a accepté de contrôler un communiqué de l'AMF mettant en garde les investisseurs, au motif que cet acte, bien que dépourvu de force obligatoire, produisait des effets économiques notables de nature à influencer significativement les comportements des opérateurs. Cette solution a été confirmée et systématisée par les arrêts d'assemblée Société Numéricable (21 mars 2016) et Société Fairvest (précité), qui posent un critère fondé sur les effets notables de l'acte sur les droits ou la situation des personnes concernées.

Par exception, le juge judiciaire intervient pour certaines décisions spécifiques. Les décisions de l'Autorité de la concurrence peuvent faire l'objet d'un recours devant la Cour d'appel de Paris (article L. 464-8 du Code de commerce). Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs validé cette attribution de compétence au juge judiciaire dans sa décision du 23 janvier 1987 relative au Conseil de la concurrence.

L'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (droit à un procès équitable) s'applique aux procédures de sanction devant les autorités indépendantes. La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que ces procédures doivent respecter les droits de la défense : communication des griefs, droit de se défendre soi-même ou avec l'assistance d'un conseil, égalité des armes, possibilité d'interprétation gratuite (CEDH, 11 juin 2009, Dubus c. France). Le Conseil d'État a par ailleurs imposé le principe de séparation des fonctions de poursuite et de jugement au sein des autorités de sanction (CE, ass., 3 décembre 1999, Didier).

À retenir

• Les missions des autorités indépendantes se répartissent en trois grandes catégories : médiation, évaluation/recommandation et régulation (économique, financière, sectorielle).
• Leurs pouvoirs sont hétérogènes : pouvoir réglementaire limité, pouvoir de décision individuelle, pouvoir de sanction et recours croissant au droit souple.
• Les AAI et API n'ont pas la qualité de juridiction, même lorsqu'elles exercent un pouvoir de sanction (CC, 23 janvier 1987).
• Le juge administratif contrôle l'ensemble de leurs actes, y compris les actes de droit souple produisant des effets notables (CE, ass., 21 mars 2016, Fairvest).
• Le juge judiciaire intervient exceptionnellement, notamment pour les décisions de l'Autorité de la concurrence (Cour d'appel de Paris).