Les métropoles : architecture institutionnelle et compétences

Genèse et fondements de l'institution métropolitaine

La création des métropoles par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales répond à une volonté de doter les grandes agglomérations françaises d'une structure intercommunale suffisamment intégrée pour rivaliser avec les grandes aires urbaines européennes. Le rapport Balladur de 2009 ("Il est temps de décider") avait déjà préconisé la création de métropoles dotées de compétences renforcées. Le législateur a ensuite consolidé ce cadre par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM), puis par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).

La métropole constitue un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. Elle se distingue des autres formes d'intercommunalité par l'ampleur de ses compétences et par sa vocation à structurer un véritable projet de territoire intégrant les dimensions économique, écologique, éducative, culturelle et sociale.

Conditions de création des métropoles de droit commun

La création d'une métropole de droit commun obéit à deux logiques distinctes. La première est celle de la transformation d'office : les EPCI à fiscalité propre formant, au 1er janvier 2015, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ont été automatiquement transformés en métropoles. Cette transformation obligatoire a concerné des agglomérations comme Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg ou encore Rennes.

La seconde logique est celle de la transformation volontaire, qui suppose la réunion de deux types de conditions. D'une part, un accord des communes exprimé selon la règle de la majorité qualifiée : soit les deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, soit la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. Cette règle classique du droit de l'intercommunalité se retrouve à l'article L. 5211-5 du CGCT. D'autre part, des critères démographiques et fonctionnels doivent être satisfaits, comme le fait d'être centre d'une zone d'emploi de plus de 400 000 habitants et de comprendre le chef-lieu de région.

La création est prononcée par décret, qui fixe le nom, le périmètre, le siège, les compétences et la date de prise d'effet. La métropole est créée sans limitation de durée.

Le bloc de compétences métropolitaines

La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, un ensemble de compétences particulièrement étendu, énuméré à l'article L. 5217-2 du CGCT. Ces compétences couvrent sept grands domaines : le développement et l'aménagement économique, social et culturel ; l'aménagement de l'espace métropolitain ; la politique locale de l'habitat ; la politique de la ville ; la gestion des services d'intérêt collectif ; la protection et la mise en valeur de l'environnement et la politique du cadre de vie.

Au-delà de ce socle, la métropole peut exercer des compétences départementales par voie de convention avec le département (action sociale, gestion du fonds de solidarité pour le logement, programme départemental d'insertion, aide aux jeunes en difficulté, prévention spécialisée, action en faveur des personnes âgées, construction et entretien des collèges, voirie départementale, tourisme, culture, sport). L'État et la région peuvent également lui déléguer certaines de leurs compétences par convention.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours du transfert de compétences aux métropoles, notamment dans sa décision du 1er juin 2016, Communauté urbaine Marseille Provence Métropole (n° 393554), où il a rappelé que le transfert emporte dessaisissement intégral de la commune dans le champ transféré.

Gouvernance de la métropole de droit commun

La métropole est administrée par un conseil métropolitain composé de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct, dans le cadre de l'élection municipale (système du fléchage instauré par la loi du 17 mai 2013). Le président de la métropole, élu par et parmi les conseillers, constitue l'organe exécutif.

Deux instances complètent cette architecture. La conférence métropolitaine, présidée par le président de la métropole, réunit les maires des communes membres et permet de débattre de tous les sujets d'intérêt métropolitain. Le conseil de développement, instance consultative composée de représentants de la société civile (milieux économiques, sociaux, culturels, scientifiques, environnementaux et associatifs), est obligatoirement consulté sur l'élaboration du projet de territoire. Cette exigence de démocratie participative a été renforcée par la loi NOTRe du 7 août 2015.

À retenir

• Les métropoles de droit commun ont été créées par la loi du 16 décembre 2010, puis consolidées par les lois MAPTAM (2014) et NOTRe (2015), pour doter les grandes agglomérations d'une intercommunalité fortement intégrée.
• La création d'office concerne les EPCI de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ; la création volontaire repose sur la majorité qualifiée des communes et des seuils démographiques.
• Les compétences métropolitaines, exercées de plein droit, couvrent sept grands domaines et peuvent être complétées par des compétences départementales, régionales ou étatiques transférées par convention.
• La gouvernance repose sur le conseil métropolitain (suffrage universel direct), le président, la conférence métropolitaine et le conseil de développement.