Les métropoles à statut particulier : Grand Paris, Aix-Marseille-Provence et Lyon

Trois statuts dérogatoires pour trois réalités territoriales

Le droit français des métropoles ne se réduit pas au régime de droit commun. Trois métropoles bénéficient d'un statut législatif spécifique, adapté aux particularités de leur territoire : la métropole du Grand Paris, la métropole d'Aix-Marseille-Provence et la métropole de Lyon. Chacune illustre, à sa manière, la difficulté de concilier intégration intercommunale et respect des identités locales. Le choix du législateur de créer des statuts ad hoc traduit l'impossibilité de soumettre ces territoires à un modèle unique.

La métropole du Grand Paris : une intercommunalité à deux niveaux

Créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 puis précisée par la loi NOTRe du 7 août 2015, la métropole du Grand Paris a commencé à fonctionner le 1er janvier 2016. Elle regroupe 131 communes, dont la Ville de Paris, et constitue un EPCI à fiscalité propre.

Ses compétences portent sur l'aménagement de l'espace métropolitain, la politique locale de l'habitat, le développement économique, social et culturel, ainsi que la protection de l'environnement. Les liens avec l'État sont particulièrement étroits, notamment en matière de logement : à la demande de la métropole, l'État peut lui transférer la propriété et la gestion de grands équipements et d'infrastructures.

L'originalité du Grand Paris réside dans sa structuration en établissements publics territoriaux (EPT), qui constituent des EPCI sans fiscalité propre comptant au moins 300 000 habitants. Ces EPT, gérés par un conseil de territoire, exercent des compétences de proximité (politique de la ville, gestion des déchets ménagers). Ce dispositif à deux niveaux a suscité des critiques doctrinales. Le professeur Bertrand Faure a notamment souligné la complexité institutionnelle engendrée par cette superposition, source de conflits de compétences potentiels.

Une assemblée des maires, réunissant tous les maires des communes de la métropole, se réunit au moins une fois par an pour débattre du programme d'action et formuler des avis transmis au conseil métropolitain. Un conseil de développement assure la consultation des partenaires économiques, sociaux et culturels.

La métropole d'Aix-Marseille-Provence : une fusion intercommunale contestée

Créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et mise en place le 1er janvier 2016 (décret du 28 août 2015), la métropole d'Aix-Marseille-Provence regroupe 92 communes. Sa naissance a résulté de la fusion de six intercommunalités préexistantes, ce qui a engendré de vives résistances locales, notamment de la part des élus aixois.

Cette métropole exerce l'ensemble des compétences des métropoles de droit commun, auxquelles s'ajoutent des compétences supplémentaires. L'État peut lui déléguer des compétences en matière d'habitat et de logement. L'organisation déconcentrée de ses services est décidée par le conseil de la métropole, ce qui lui confère une souplesse d'organisation interne.

La doctrine a relevé que cette métropole souffrait d'un déficit d'intégration par rapport au Grand Paris ou à Lyon, en raison de la persistance de logiques communales fortes sur un territoire particulièrement hétérogène (N. Kada, "Métropoles : vers un droit peu commun ?", AJDA 2014, p. 619).

La métropole de Lyon : une collectivité territoriale sui generis

La métropole de Lyon, créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, occupe une place tout à fait singulière dans le paysage institutionnel français. Elle constitue une collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, et non un simple EPCI. C'est la seule métropole française à bénéficier de ce statut.

Elle recouvre le périmètre de l'ancienne communauté urbaine de Lyon et d'une partie du département du Rhône, regroupant 59 communes. En tant que collectivité territoriale, elle est dotée de la clause de compétence générale et s'administre librement. Elle dispose des mêmes droits et obligations qu'un EPCI à fiscalité propre pour l'exercice de ses compétences intercommunales.

La grande innovation réside dans le fait que la métropole de Lyon exerce de plein droit l'ensemble des compétences départementales sur son périmètre. Le département du Rhône ne subsiste que sur la partie du territoire non couverte par la métropole. Cette absorption des compétences départementales est sans équivalent dans le droit français et a été saluée par une partie de la doctrine comme un modèle d'intégration territoriale (L. Janicot, "Les métropoles à statut particulier", AJDA 2014, p. 613).

Le conseil de la métropole est composé de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct, selon un scrutin propre, distinct de l'élection municipale (à la différence des métropoles de droit commun). Des conférences territoriales des maires peuvent être consultées, et une conférence métropolitaine coordonne l'action entre la métropole et les communes, avec pour mission d'élaborer un pacte de cohérence métropolitain.

Les compétences de la métropole de Lyon sont détaillées à l'article L. 3641-1 du CGCT et englobent tant les compétences intercommunales classiques que les compétences départementales (action sociale, gestion du RSA, protection de l'enfance, collèges, voirie). La région et l'État peuvent également lui déléguer certaines compétences.

Comparaison synthétique des trois statuts particuliers

Les trois métropoles à statut particulier se distinguent sur plusieurs points essentiels. Seule Lyon est une collectivité territoriale ; le Grand Paris et Aix-Marseille-Provence restent des EPCI. Seule Lyon exerce de plein droit les compétences départementales ; les deux autres doivent passer par la voie conventionnelle. Le Grand Paris est le seul à disposer d'un échelon intermédiaire (les EPT). L'élection des conseillers métropolitains lyonnais se fait selon un scrutin propre, tandis que pour les deux autres, le système de fléchage s'applique.

À retenir

• La métropole du Grand Paris (131 communes) est un EPCI à fiscalité propre structuré en établissements publics territoriaux, avec une assemblée des maires et un conseil de développement.
• La métropole d'Aix-Marseille-Provence (92 communes) résulte de la fusion de six intercommunalités et exerce des compétences élargies par rapport au droit commun.
• La métropole de Lyon (59 communes) est la seule collectivité territoriale à statut particulier parmi les métropoles ; elle exerce de plein droit toutes les compétences départementales et dispose de la clause de compétence générale.
• Seule Lyon élit ses conseillers métropolitains selon un scrutin propre, distinct de l'élection municipale.
• Ces trois statuts témoignent de la difficulté du législateur à appliquer un modèle unique aux grandes agglomérations françaises.