Les lois organiques et les lois de finances : des catégories législatives à procédure renforcée

Les lois organiques, prolongement de la Constitution

Les lois organiques occupent une place singulière dans la hiérarchie des normes françaises. Elles se situent entre la Constitution et la loi ordinaire, ce qui leur confère une valeur supra-législative. Leur objet est de préciser l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics institués par la Constitution. Elles portent notamment sur le statut du président de la République (loi organique du 6 novembre 1962), l'organisation des assemblées parlementaires (ordonnance organique du 17 novembre 1958), le fonctionnement du Conseil constitutionnel (ordonnance organique du 7 novembre 1958), la procédure d'adoption des lois de finances (LOLF du 1er août 2001) ou encore le statut de la magistrature (ordonnance organique du 22 décembre 1958).

L'importance de ces textes justifie des garanties procédurales renforcées prévues par l'article 46 C. Trois particularités méritent d'être soulignées. Premièrement, en cas de désaccord entre les deux chambres, l'Assemblée nationale ne peut statuer en dernier ressort qu'à la majorité absolue de ses membres, alors que la majorité des présents suffit pour une loi ordinaire. Deuxièmement, l'accord du Sénat est obligatoire pour toute loi organique relative à son propre statut, ainsi que, depuis la révision constitutionnelle de 1992, pour les lois organiques relatives au droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne résidant en France. Troisièmement, le contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel est obligatoire pour les lois organiques, alors qu'il n'est que facultatif pour les lois ordinaires.

En droit comparé, ce mécanisme se rapproche des leyes orgánicas espagnoles (article 81 de la Constitution de 1978), qui requièrent également une majorité absolue et portent sur les droits fondamentaux, les statuts d'autonomie et le régime électoral. Le droit portugais connaît une catégorie similaire avec les leis orgânicas (article 166 de la Constitution de 1976).

Le phénomène de déconstitutionnalisation

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a considérablement étendu les hypothèses de renvoi à des lois organiques, avec pas moins de treize renvois pour sa seule mise en oeuvre. Ce phénomène a été qualifié de « déconstitutionnalisation » : en confiant à des lois organiques le soin de préciser des principes fondamentaux, le constituant abaisse le niveau de protection de ces principes. Leur modification ne nécessite plus une révision constitutionnelle mais seulement l'adoption d'une loi organique, selon une procédure certes renforcée mais moins exigeante.

L'exemple le plus frappant est la loi organique du 10 décembre 2009 relative à la QPC, qui a ajouté le caractère prioritaire de la question de constitutionnalité. Ce caractère prioritaire, qui impose aux juridictions d'examiner la QPC avant tout renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne, n'avait pas été explicitement prévu par le constituant lui-même. La CJUE a d'ailleurs initialement contesté cette priorité (CJUE, 22 juin 2010, Melki et Abdeli, aff. C-188/10 et C-189/10) avant que le Conseil constitutionnel n'adapte sa jurisprudence pour assurer la compatibilité des deux mécanismes.

Les lois de finances, instrument de consentement à l'impôt

Le vote de la loi de finances par le Parlement constitue l'une des prérogatives les plus anciennes de la représentation nationale. L'article 34 alinéa 4 C. prévoit que le Parlement détermine et approuve les ressources et les charges de l'État. Ce principe du consentement à l'impôt trouve ses racines dans l'article 14 de la DDHC de 1789, qui reconnaît à tous les citoyens le droit de constater la nécessité de la contribution publique.

La LOLF (loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001), qui a remplacé l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, constitue la « constitution financière » de la France. Elle organise cinq catégories de lois de finances : la loi de finances de l'année (prévision et autorisation des ressources et charges), les lois de finances rectificatives (modifications en cours d'exercice), les lois de fin de gestion (ajustements de crédits pour la fin de l'année), les lois relatives aux résultats de la gestion (constatation a posteriori des résultats financiers) et les lois spéciales (autorisation de percevoir l'impôt lorsque la loi de finances n'est pas votée à temps).

Depuis le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012, les lois de finances sont enserrées par des lois de programmation pluriannuelles visant l'équilibre budgétaire, conformément à la « règle d'or » inscrite aux alinéas 6 et 7 de l'article 34 C. à la suite de la révision de 2008.

Le contrôle des lois de finances

Le Conseil constitutionnel, systématiquement saisi de la loi de finances de l'année en pratique, exerce un contrôle rigoureux sur les « cavaliers budgétaires », c'est-à-dire les dispositions insérées dans une loi de finances mais dépourvues de lien avec son objet financier. Ce contrôle se fonde sur les prescriptions de la LOLF, qui constitue la norme de référence.

En revanche, le contrôle du principe de sincérité budgétaire demeure plus limité. Le Conseil se borne à vérifier l'absence d'« intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre » déterminé par la loi. Cette approche subjective permet en pratique que des prévisions de recettes et de dépenses s'avèrent significativement éloignées de leur réalisation effective.

La Cour des comptes joue un rôle complémentaire depuis la révision du 23 juillet 2008. L'article 47-2 C. dispose qu'elle assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, compensant ainsi l'asymétrie d'information entre le gouvernement et le Parlement.

La procédure encadrée des lois de finances

La rationalisation du parlementarisme se manifeste dans les conditions d'examen et de vote des lois de finances. Seul le gouvernement a l'initiative du projet de loi de finances, qui est présenté en premier lieu devant l'Assemblée nationale. L'initiative parlementaire en matière d'amendements est strictement encadrée par l'article 40 C. : le gouvernement peut opposer l'irrecevabilité financière à tout amendement ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création d'une charge publique.

Les délais d'examen sont également contraints par l'article 47 C. : l'Assemblée nationale dispose de 40 jours pour se prononcer en première lecture, le Sénat de 15 jours, et la loi doit être définitivement votée dans un délai global de 70 jours. Si ce délai n'est pas respecté, le gouvernement peut mettre en vigueur le projet par voie d'ordonnances, garantissant ainsi la continuité de l'État et l'exécution des ressources et charges dès le début de l'année civile.

Les lois de financement de la sécurité sociale

Créées par la révision constitutionnelle de 1996, les LFSS répondent à la même logique que les lois de finances mais appliquée au financement de la protection sociale. Leur création a été justifiée par la nécessité de soumettre au contrôle parlementaire des sommes supérieures en montant au budget de l'État. Elles déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et fixent, compte tenu des prévisions de recettes, les objectifs de dépenses (article 34 alinéa 6 C.). Leur régime est précisé par la loi organique du 2 août 2005, modifiée par la loi organique du 14 mars 2022.

À retenir

• Les lois organiques ont une valeur supra-législative et sont soumises à un contrôle de constitutionnalité obligatoire (art. 46 C.).
• La multiplication des renvois à des lois organiques pose le problème de la déconstitutionnalisation de principes fondamentaux.
• La LOLF du 1er août 2001 organise cinq catégories de lois de finances et constitue la norme de référence pour le contrôle du Conseil constitutionnel.
• Le contrôle de sincérité budgétaire reste limité à la vérification de l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre.
• L'article 40 C. et les délais stricts de l'article 47 C. illustrent la rationalisation du parlementarisme en matière financière.