Les établissements publics de coopération intercommunale : nature juridique, catégories et principes fondateurs

L'intercommunalité constitue l'un des phénomènes les plus structurants de l'organisation territoriale française contemporaine. Née de la volonté de dépasser l'émiettement communal hérité de la Révolution française, la coopération intercommunale repose sur la constitution d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), personnes morales de droit public distinctes des communes qui les composent.

Nature juridique et principe de spécialité

Les EPCI sont des établissements publics administratifs dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils bénéficient de prérogatives de puissance publique et sont administrés par des organes qui leur sont propres. À la différence des communes, collectivités territoriales dotées de la clause de compétence générale (consacrée historiquement par la loi municipale du 5 avril 1884, puis codifiée à l'article L. 2121-29 du CGCT), les EPCI sont régis par le principe de spécialité. Ce principe, dégagé par la jurisprudence du Conseil d'État (CE, 4 juillet 1986, Département de la Sarthe), implique qu'un EPCI ne peut exercer que les compétences expressément attribuées par ses statuts, qu'elles résultent de la loi ou d'un transfert volontaire des communes membres.

Le Conseil d'État a précisé la portée du principe de spécialité en jugeant qu'un EPCI ne saurait intervenir dans un domaine étranger à ses compétences statutaires, même si cette intervention répond à un besoin d'intérêt général (CE, 16 octobre 2003, Commune de Ramatuelle). La spécialité se décline en réalité en deux volets : la spécialité fonctionnelle, qui cantonne l'EPCI aux compétences transférées, et la spécialité territoriale, qui le limite à son périmètre géographique.

Les cinq catégories d'EPCI

Le droit positif distingue cinq catégories d'EPCI, classées selon leur degré d'intégration croissant. Les syndicats de communes, créés par la loi du 22 mars 1890, constituent la forme la plus souple et la plus ancienne de coopération : ils fonctionnent sans fiscalité propre et sont financés par les contributions des communes membres. On distingue les syndicats à vocation unique (SIVU) et les syndicats à vocation multiple (SIVOM).

Les quatre autres catégories sont des EPCI à fiscalité propre : les communautés de communes (instituées par la loi ATR du 6 février 1992), les communautés d'agglomération (créées par la loi Chevènement du 12 juillet 1999), les communautés urbaines (issues de la loi du 31 décembre 1966) et les métropoles (introduites par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014). Les métropoles représentent le degré d'intégration le plus élevé, avec des compétences étendues en matière d'aménagement, de développement économique, d'habitat et de politique de la ville.

L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct

Une évolution majeure a été introduite par la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les conseillers communautaires sont désormais élus au suffrage universel direct, le même jour que les élections municipales, sur le même bulletin de vote (système dit du "fléchage"). Le mode de scrutin est donc identique à celui des élections municipales : scrutin proportionnel de liste à deux tours avec prime majoritaire.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, le mode de scrutin majoritaire plurinominal ne permet pas ce mécanisme de fléchage. Les conseillers communautaires sont donc désignés dans l'ordre du tableau : le maire d'abord, puis les adjoints. Cette réforme, préconisée de longue date par la doctrine (le rapport Mauroy de 2000 l'évoquait déjà), vise à renforcer la légitimité démocratique des intercommunalités, dont le poids budgétaire et les compétences n'ont cessé de croître.

Les relations entre l'EPCI et les communes membres

Contrairement aux établissements publics classiques, les EPCI ne sont pas soumis à une tutelle de leurs collectivités de rattachement. La plupart de leurs compétences sont déterminées par le législateur. Cependant, la cohérence du couple communes-intercommunalité est essentielle. La loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale a instauré le pacte de gouvernance, document facultatif mais encouragé, qui organise les relations entre l'EPCI et ses communes membres (modalités de consultation, délégations de compétences, etc.).

La loi 3DS du 21 février 2022 (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification) a renforcé la différenciation territoriale, permettant aux intercommunalités d'adapter l'exercice de certaines compétences aux réalités locales. Cette logique de différenciation, validée par le Conseil constitutionnel (CC, 17 juin 2020, n° 2020-802 DC), marque un tournant par rapport à l'uniformité traditionnelle de l'organisation territoriale française.

À retenir

• Les EPCI sont des établissements publics administratifs régis par le principe de spécialité (fonctionnelle et territoriale), à la différence des communes dotées de la clause de compétence générale.
• Il existe cinq catégories d'EPCI, des syndicats de communes (sans fiscalité propre) aux métropoles (degré d'intégration maximal).
• Depuis la loi du 17 mai 2013, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct dans les communes de 1 000 habitants et plus, par le mécanisme du fléchage.
• Le pacte de gouvernance (loi du 27 décembre 2019) et la différenciation territoriale (loi 3DS de 2022) organisent les relations entre EPCI et communes membres.
• Les EPCI ne sont pas soumis à la tutelle des communes, mais la cohérence du couple intercommunalité-communes demeure un objectif structurant.