Les compétences spéciales du juge judiciaire en matière administrative
Le juge judiciaire dispose de nombreuses compétences spéciales en matière administrative, attribuées par le législateur sans logique d'ensemble : responsabilité de droit commun (enseignants, nucléaire, terrorisme), contentieux fiscal (contributions indirectes), régulation économique (Autorité de la concurrence, AMF) et état des personnes. Le Tribunal des conflits, réformé en 2015, assure l'arbitrage entre les deux ordres juridictionnels.
Au-delà des grands blocs de compétence judiciaire (gestion privée, libertés individuelles, propriété), le législateur a attribué au juge judiciaire la connaissance de nombreux contentieux qui, par leur nature, auraient pu relever du juge administratif. Ces attributions légales, parfois justifiées par des considérations pratiques ou historiques, parfois dépourvues de logique systématique, constituent un ensemble hétérogène de compétences spéciales.
La responsabilité de l'administration dans des conditions de droit commun
Dans plusieurs hypothèses, le législateur a décidé que la responsabilité de l'administration serait engagée selon les règles du droit civil et jugée par les tribunaux judiciaires, dérogeant ainsi au principe de l'autonomie du droit administratif de la responsabilité posé par l'arrêt Blanco (TC, 8 février 1873).
La responsabilité du fait des enseignants du premier degré illustre cette logique. Depuis la loi du 5 avril 1937, lorsqu'un dommage est causé ou subi par un élève de l'enseignement public en raison d'un défaut de surveillance, l'État se substitue à l'enseignant dans la mise en cause de la responsabilité. Le contentieux relève alors du juge judiciaire, qui applique les dispositions de l'ancien article 1384 du Code civil (devenu article 1242).
D'autres régimes législatifs suivent la même logique de soumission au droit privé. C'est le cas de la responsabilité civile de l'État en matière d'énergie nucléaire (loi du 30 octobre 1968, modifiée par les lois du 16 juin 1990 et du 13 juin 2006), de l'indemnisation des dommages causés par des actes de terrorisme (loi du 9 septembre 1986, complétée par la création du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme), ou encore de l'indemnisation des préjudices résultant de la contamination transfusionnelle par le VIH (loi du 31 décembre 1991).
Les compétences judiciaires en matière fiscale et économique
Le contentieux fiscal est partagé entre les deux ordres de juridiction selon une ligne de partage historique. Les contributions indirectes relèvent du juge judiciaire, à l'exception notable de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui est soumise au juge administratif. Les impôts directs (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxes foncières) et la TVA relèvent du juge administratif. Les droits d'enregistrement et l'impôt de solidarité sur la fortune (remplacé en 2018 par l'impôt sur la fortune immobilière) relèvent du juge judiciaire.
En matière de régulation économique, le contentieux des décisions de l'Autorité de la concurrence relève de la Cour d'appel de Paris depuis la loi du 6 juillet 1987. De même, les décisions de l'Autorité des marchés financiers (AMF), créée par la loi du 1er août 2003, sont contestées devant le juge judiciaire.
Ces attributions de compétence soulèvent des questions de cohérence. Le Conseil d'État a relevé dans plusieurs rapports que l'éclatement du contentieux de la régulation économique entre les deux ordres juridictionnels nuit à la lisibilité du droit et à la sécurité juridique des opérateurs.
Les contraventions de voirie et autres contentieux spéciaux
Le contentieux des contraventions de voirie, c'est-à-dire des atteintes portées au domaine public routier, relève traditionnellement du juge judiciaire (juge pénal). Cette compétence, héritée de l'Ancien Régime, constitue l'une des exceptions les plus anciennes au principe de la compétence du juge administratif pour le contentieux du domaine public.
D'autres contentieux relèvent du juge judiciaire sans obéir à une logique d'ensemble : l'état des personnes (état civil, filiation, changement de nom, nationalité des personnes physiques) est jugé par les tribunaux judiciaires, à l'exception du contentieux de la légalité des décisions administratives d'acquisition ou de perte de la nationalité française, qui relève du juge administratif.
Le rôle du Tribunal des conflits
Face à cette complexité, le Tribunal des conflits, créé par la loi du 24 mai 1872, joue un rôle essentiel d'arbitrage. Composé paritairement de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation, il tranche les conflits de compétence entre les deux ordres juridictionnels. Depuis la loi du 16 février 2015, le Tribunal des conflits peut également statuer au fond lorsque les juridictions des deux ordres se sont déclarées incompétentes (conflit négatif), mettant fin au risque de déni de justice.
À retenir
- Le législateur a attribué au juge judiciaire de nombreux contentieux administratifs par nature, sans logique d'ensemble cohérente.
- La responsabilité de l'administration obéit au droit privé dans plusieurs domaines (enseignants, nucléaire, terrorisme, contamination transfusionnelle).
- Le contentieux fiscal est partagé entre les deux ordres selon une ligne historique : impôts directs et TVA au juge administratif, contributions indirectes et droits d'enregistrement au juge judiciaire.
- Le Tribunal des conflits, réformé en 2015, arbitre les conflits de compétence et peut statuer au fond en cas de conflit négatif.
- L'état des personnes relève du juge judiciaire, sauf la légalité des décisions administratives en matière de nationalité.