Les collectivités de l'article 73 : identité législative et diversité institutionnelle

Les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution obéissent au principe d'identité législative, ce qui signifie que le droit commun métropolitain leur est applicable de plein droit. Ce principe connaît toutefois des aménagements substantiels, et les trajectoires institutionnelles de ces territoires se sont considérablement diversifiées depuis les années 1980.

Le principe d'identité législative et ses limites

L'identité législative, parfois qualifiée d'assimilation législative, implique que les lois et règlements adoptés pour la métropole s'étendent automatiquement aux collectivités de l'article 73, sans qu'une mention expresse soit nécessaire. Ce principe trouve son origine dans la loi de départementalisation du 19 mars 1946, qui avait transformé les quatre "vieilles colonies" (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion) en départements.

Toutefois, l'article 73 prévoit la possibilité d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Ces adaptations peuvent être décidées par les collectivités elles-mêmes, à condition d'y avoir été habilitées par la loi ou le règlement. Le Conseil d'État a précisé la portée de ce pouvoir d'adaptation dans plusieurs avis, rappelant qu'il ne saurait conduire à dénaturer le régime d'identité législative (CE, avis du 29 novembre 2007).

Le mécanisme d'habilitation prévu par l'article 73 alinéas 2 et 3 permet à certaines collectivités de fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières. Ce pouvoir normatif autonome est cependant strictement encadré : il ne peut porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal et la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ni le droit électoral. De surcroît, aucune habilitation ne peut être accordée lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

Une différence notable existe entre les collectivités : la Réunion est exclue du bénéfice de ces habilitations (article 73 alinéa 5 de la Constitution), ce qui s'explique par la volonté du constituant de 2003 de respecter le souhait exprimé localement de maintenir un lien étroit avec le droit métropolitain.

La Guadeloupe et la Réunion : le maintien du double échelon

La Guadeloupe et la Réunion conservent la superposition traditionnelle d'un conseil départemental et d'un conseil régional sur un même territoire, héritage de la loi du 31 décembre 1982 qui avait érigé les régions d'outre-mer en collectivités territoriales de plein exercice. Cette configuration, dite des régions monodépartementales, engendre des difficultés de gestion liées à la coexistence de deux assemblées délibérantes exerçant des compétences potentiellement concurrentes sur un périmètre géographique identique.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 avait ouvert la possibilité de créer une collectivité unique se substituant au département et à la région, ou d'instituer une assemblée délibérante unique. Lors du référendum du 7 décembre 2003, les électeurs guadeloupéens ont massivement rejeté cette proposition, tandis que les Martiniquais l'ont refusée de justesse. En revanche, les populations de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, alors rattachées à la Guadeloupe, ont voté en faveur de l'évolution vers le statut de collectivités d'outre-mer régies par l'article 74.

La Guyane et la Martinique : les collectivités territoriales uniques

Un second scrutin, organisé le 24 janvier 2010, a cette fois recueilli l'assentiment des populations de Guyane et de Martinique pour la création d'une collectivité unique exerçant les compétences départementales et régionales tout en demeurant régie par l'article 73. La loi du 27 juillet 2011 a concrétisé cette évolution, et les deux collectivités uniques sont entrées en fonction le 1er janvier 2016.

La collectivité territoriale de Martinique est dotée d'une organisation institutionnelle inspirée du parlementarisme rationalisé. Elle comprend l'assemblée de Martinique et son président, le conseil exécutif et son président, assistés du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation. L'assemblée, composée de 51 membres, règle par ses délibérations les affaires de la collectivité. Le conseil exécutif, organe collégial distinct de l'assemblée, est responsable devant elle et peut être renversé par une motion de défiance constructive, ce qui constitue un emprunt significatif au droit parlementaire.

La collectivité territoriale de Guyane présente une architecture plus simple. L'assemblée de Guyane et son président exercent à la fois les fonctions délibérative et exécutive, sans conseil exécutif distinct. L'assemblée est assistée du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation, ainsi que du grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinengués, instance consultative originale qui reconnaît la place des peuples autochtones dans la gouvernance locale.

Mayotte : une départementalisation progressive

Le parcours statutaire de Mayotte illustre la flexibilité du cadre constitutionnel français. Colonie française depuis 1841, territoire d'outre-mer en 1946, collectivité territoriale de la République en 1976, puis collectivité départementale par la loi du 11 juillet 2001, Mayotte a finalement accédé au rang de 101e département français à la suite de la révision constitutionnelle de 2003 et de la consultation populaire du 29 mars 2009, lors de laquelle 95,2% des votants se sont prononcés en faveur de la départementalisation.

La loi organique du 3 août 2009 et les lois du 7 décembre 2010 ont organisé cette transition sur une période de vingt à trente ans, afin de permettre l'adaptation progressive au droit commun français. La Cour des comptes, dans un rapport du 6 avril 2018, a relevé les difficultés persistantes de cette collectivité, notamment en matière de gestion des ressources humaines et d'état civil. La départementalisation implique en effet la mise en conformité avec l'ensemble du droit national, y compris le droit social, le droit du travail et le droit fiscal, ce qui représente un défi considérable pour un territoire aux structures socio-économiques très différentes de celles de la métropole.

À retenir

• L'article 73 pose le principe d'identité législative avec possibilité d'adaptations et d'habilitations, sauf pour la Réunion qui est exclue du dispositif d'habilitation (article 73 alinéa 5).
• La Guadeloupe et la Réunion conservent le double échelon département/région (régions monodépartementales), ayant refusé la collectivité unique en 2003.
• La Guyane et la Martinique sont devenues des collectivités territoriales uniques le 1er janvier 2016, après approbation référendaire en 2010 et adoption de la loi du 27 juillet 2011.
• La Martinique dispose d'un conseil exécutif distinct de l'assemblée, responsable devant elle (motion de défiance constructive), tandis que la Guyane concentre les fonctions délibérative et exécutive.
• Mayotte, 101e département français, connaît une départementalisation progressive sur vingt à trente ans, avec des difficultés persistantes relevées par la Cour des comptes.