Le Second Empire : de l'autoritarisme à la libéralisation constitutionnelle

Le Second Empire (1852-1870) constitue une expérience singulière dans l'histoire constitutionnelle française. Né d'un coup d'État et d'un plébiscite, ce régime autoritaire connaît une évolution remarquable vers un parlementarisme libéral avant de s'effondrer dans la défaite militaire de Sedan.

La Constitution du 14 janvier 1852 et l'architecture césarienne

La Constitution de 1852, entrée en vigueur après le plébiscite massif de décembre 1851, se réclame des « principes proclamés en 1789 » tout en dispensant de rédiger une déclaration des droits. Le pouvoir exécutif est confié pour dix ans à Louis-Napoléon Bonaparte, responsable devant le peuple par la voie plébiscitaire. Ce principe de la responsabilité devant le peuple, hérité du bonapartisme, s'oppose radicalement à la responsabilité devant les chambres propre au parlementarisme.

L'architecture institutionnelle s'inspire directement du Consulat et du Premier Empire. Le Conseil d'État, présidé par le chef de l'État ou son vice-président, prépare les projets de loi et exerce des attributions consultatives. Le Corps législatif, élu pour six ans au suffrage universel direct, discute et vote les lois mais ne dispose pas de l'initiative législative, réservée au seul exécutif. Les députés ne perçoivent aucun traitement, ce qui constitue un filtre censitaire de fait excluant les citoyens peu fortunés. Le Sénat, composé de membres inamovibles nommés à vie par le président (auxquels s'ajoutent des sénateurs de droit : cardinaux, maréchaux, amiraux), est le « gardien du pacte fondamental et des libertés publiques ». Il peut s'opposer à la promulgation des lois inconstitutionnelles et modifier la Constitution par sénatus-consulte.

Le rétablissement de la « dignité impériale » est proposé par sénatus-consulte le 7 novembre 1852, approuvé par plébiscite (7,18 millions contre 250 000). Louis-Napoléon prend le nom de Napoléon III, inscrivant symboliquement le fils de Napoléon Ier (le roi de Rome, dit Napoléon II) dans la lignée dynastique.

La phase autoritaire (1852-1860)

Le régime met en place un contrôle étroit de la vie publique. La création de journaux est soumise à autorisation préalable et les délits de presse relèvent des tribunaux correctionnels, supprimant la garantie du jury. L'attentat d'Orsini contre Napoléon III en 1858 sert de prétexte à l'adoption de la loi de sûreté générale, texte rétroactif permettant d'incarcérer quiconque a été condamné lors des événements de 1848 ou 1851 et accordant au gouvernement des pouvoirs exceptionnels. Des centaines de bannissements vers l'Algérie ou la Guyane en résultent. Le serment politique imposé aux ministres, parlementaires et fonctionnaires publics achève de verrouiller le système.

Ce dispositif répressif rappelle les mesures prises sous le Directoire et anticipe les lois scélérates de la IIIe République (1893-1894) dirigées contre les anarchistes. La doctrine publiciste, notamment Prévost-Paradol dans La France nouvelle (1868), critique l'absence de véritable garantie des libertés dans un régime où le contrôle de constitutionnalité est confié à un organe entièrement dépendant du chef de l'État.

La libéralisation progressive (1860-1870)

Face à l'évolution de l'opinion publique, le régime s'engage dans une libéralisation graduelle qui transforme profondément sa nature juridique. Un décret de 1860 rétablit l'Adresse au profit du Corps législatif et du Sénat, dont les séances deviennent publiques. Les ministres paraissent devant les deux institutions pour défendre la politique gouvernementale.

En 1867, le Sénat s'autorise à examiner l'opportunité des lois et non plus seulement leur constitutionnalité, dépassant sa mission originelle de gardien de la Constitution. Le sénatus-consulte de 1869 marque une étape décisive : le Corps législatif acquiert l'initiative des lois, le droit d'amendement effectif, l'élection de son bureau et le droit d'interpellation libre. Le Sénat évolue vers une chambre haute classique, maîtrisant son règlement et pouvant s'opposer à la promulgation d'une loi par résolution motivée.

L'aboutissement de cette évolution intervient avec le sénatus-consulte de mai 1870, inspiré par Émile Ollivier, premier véritable chef de gouvernement parlementaire de l'Empire. Le Sénat perd le pouvoir constituant pour devenir une vraie seconde chambre. Le texte décrit des ministres formant un conseil délibérant et « responsables » sans préciser devant qui, mais la pratique établit clairement une responsabilité devant le Corps législatif. L'Empire libéral constitue ainsi un régime parlementaire dualiste où coexistent la responsabilité devant les chambres et la légitimité plébiscitaire de l'Empereur.

L'effondrement et ses conséquences

Le désastre de Sedan (2 septembre 1870), où Napoléon III doit se rendre avec 80 000 hommes aux armées prussiennes, entraîne la chute immédiate du régime. Le 4 septembre 1870, la République est proclamée à Paris. Un gouvernement de la Défense nationale se constitue dans la capitale assiégée.

L'Empire libéral de 1870 pose une question contrefactuelle importante : sans la guerre franco-prussienne, ce régime parlementaire dualiste aurait-il pu se stabiliser ? Certains constitutionnalistes, comme Maurice Hauriou, ont estimé que l'évolution libérale du Second Empire offrait un modèle intéressant de parlementarisme présidentiel que la Ve République retrouvera partiellement.

À retenir

• La Constitution de 1852 instaure un régime césarien fondé sur la responsabilité plébiscitaire du chef de l'État devant le peuple.
• Le Sénat impérial cumule les fonctions de gardien de la Constitution et de pouvoir constituant dérivé par sénatus-consulte.
• La libéralisation progressive (1860-1870) transforme le régime autoritaire en un parlementarisme dualiste avec le sénatus-consulte de mai 1870.
• La défaite de Sedan (2 septembre 1870) met fin au Second Empire et ouvre la voie à la IIIe République.
• L'expérience de l'Empire libéral pose la question d'un parlementarisme compatible avec un exécutif fort légitimé par le peuple.