Le regroupement de départements et les évolutions contemporaines : l'exemple de la Collectivité européenne d'Alsace
Le cadre départemental français connaît des évolutions notables avec la possibilité de regroupement (Collectivité européenne d'Alsace au 1er janvier 2021), les statuts particuliers ultramarins (Mayotte, collectivités uniques de Martinique et Guyane) et la redéfinition des compétences par la loi NOTRe de 2015. Le département conserve cependant sa vocation sociale essentielle, avec plus de 60 % de son budget consacré à l'action sociale.
L'architecture départementale française, longtemps considérée comme intangible, connaît depuis les années 2010 des évolutions significatives. La possibilité de regrouper des départements, la création de collectivités à statut particulier et la redistribution des compétences illustrent la plasticité croissante du cadre territorial.
Le fondement juridique du regroupement de départements
L'article L. 3114-1 du CGCT ouvre la possibilité à deux ou plusieurs départements de demander leur regroupement. Cette procédure, introduite par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, obéit à des conditions précises. Le regroupement peut être sollicité par les conseils départementaux concernés et doit être approuvé par décret en Conseil d'État. Cette disposition traduit la volonté du législateur de permettre une rationalisation du maillage départemental sans imposer de fusions autoritaires.
La procédure de regroupement se distingue de la simple modification des limites départementales (art. L. 3112-1 CGCT) et de la fusion de départements avec une région pour créer une collectivité unique, prévue par l'article L. 4124-1 CGCT. Cette dernière possibilité a été mise en oeuvre pour la création de collectivités uniques en Martinique et en Guyane par la loi du 27 juillet 2011, à la suite des consultations référendaires de janvier 2010.
La Collectivité européenne d'Alsace
Le cas le plus emblématique de regroupement départemental en métropole est la création de la Collectivité européenne d'Alsace (CEA). Le décret du 27 février 2019 a prévu le regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sous cette nouvelle appellation, effectif à compter du 1er janvier 2021.
La loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace détermine les attributions spécifiques de cette nouvelle entité. La CEA reste juridiquement un département au sens de l'article 72 de la Constitution, mais elle bénéficie de compétences supplémentaires qui lui confèrent un profil singulier. Elle exerce notamment des compétences en matière de coopération transfrontalière avec l'Allemagne et la Suisse, de bilinguisme et de tourisme, qui dépassent le cadre habituel des attributions départementales.
La CEA gère également les routes nationales et autoroutes non concédées situées sur son territoire, compétence transférée de l'État, ce qui constitue une exception notable au droit commun départemental. Ce transfert s'inspire du régime particulier qui existait déjà en Alsace-Moselle pour certaines compétences liées au droit local issu de la période de rattachement à l'Empire allemand (1871-1918).
Les départements d'outre-mer et les statuts particuliers
Les départements d'outre-mer (DOM) illustrent également la diversité des formes que peut prendre l'institution départementale. Créés par la loi du 19 mars 1946 qui a départementalisé la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion, les DOM sont régis par le principe d'identité législative (art. 73 de la Constitution) avec possibilité d'adaptations.
Mayotte est devenue le 101e département français le 31 mars 2011, conformément à la loi organique du 3 août 2009 et à la suite de la consultation du 29 mars 2009 au cours de laquelle 95,2 % des votants se sont prononcés en faveur de la départementalisation.
La Martinique et la Guyane ont opté pour un statut de collectivité territoriale unique exerçant les compétences du département et de la région, à la suite de consultations populaires tenues le 24 janvier 2010. Ces collectivités uniques, mises en place le 1er janvier 2016 (Martinique) et le 1er janvier 2016 (Guyane), représentent une alternative au modèle départemental classique.
Les compétences sociales, vocation première du département
Malgré les transferts opérés par la loi NOTRe du 7 août 2015 (transports scolaires et interurbains aux régions, suppression de la clause de compétence générale), le département conserve un rôle central en matière d'action sociale. Il est le chef de file pour la solidarité sociale et territoriale et gère notamment le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH) et l'aide sociale à l'enfance (ASE).
Ces dépenses sociales représentent en moyenne plus de 60 % du budget de fonctionnement des départements, confirmant la qualification doctrinale du département comme "collectivité sociale de proximité" (M. Long et H. Rihal, "La vocation sociale du département", AJDA, 2011, p. 1835).
À retenir
- L'article L. 3114-1 CGCT permet le regroupement volontaire de départements, mis en oeuvre pour la première fois avec la Collectivité européenne d'Alsace au 1er janvier 2021.
- La CEA reste un département au sens constitutionnel mais dispose de compétences supplémentaires (coopération transfrontalière, routes nationales, bilinguisme).
- Les DOM illustrent la diversité des statuts départementaux ; Mayotte est devenue le 101e département en 2011.
- La Martinique et la Guyane ont opté pour des collectivités territoriales uniques fusionnant département et région.
- L'action sociale demeure la compétence fondamentale du département, représentant plus de 60 % de son budget de fonctionnement.