Le régime constitutionnel de la Fédération de Russie : un présidentialisme autoritaire

La Constitution russe du 12 décembre 1993, adoptée par référendum avec 58,4 % des suffrages favorables dans un contexte de crise politique aiguë, instaure un régime sui generis qui emprunte à la fois au modèle présidentiel américain et au régime semi-présidentiel français. Ce système, déjà très favorable à l'exécutif, se combine avec un tropisme autoritaire hérité de la culture tsariste et de la période soviétique, plaçant le président au sommet de ce que Vladimir Poutine appelle la « verticale du pouvoir ».

Un président de la Fédération aux pouvoirs cumulés

Le président de la Fédération de Russie concentre des prérogatives empruntées simultanément aux deux grands modèles occidentaux. Du modèle américain, il tire son irresponsabilité politique, sa maîtrise du gouvernement et son droit de veto législatif que la Douma ne peut surmonter qu'à la majorité des deux tiers. Du modèle français, il emprunte le droit de dissolution de la chambre basse et la faculté de décider d'un référendum. La tradition russe y ajoute un pouvoir de légiférer par ordonnance pour compléter la loi ou pallier son absence, ainsi que l'initiative législative.

L'élection présidentielle est soumise à des conditions de recevabilité particulièrement strictes : deux millions de signatures géographiquement réparties, aucune des 83 régions ne devant en cumuler plus de 50 000. Ces exigences placent de fait les candidatures sous le contrôle d'une Commission électorale centrale de quinze membres, dont un tiers est nommé par le président lui-même. Le mandat est de six ans (quatre ans jusqu'en 2012), renouvelable une fois. Toutefois, la loi constitutionnelle du 5 avril 2021, approuvée par référendum le 2 juillet 2020 avec 77,92 % des voix, a introduit une disposition ad hoc permettant au président en exercice de ne pas être soumis à cette limitation. Cette même révision lui confère une immunité à vie.

Ce mécanisme rappelle, dans une certaine mesure, la technique observée dans d'autres régimes à tendance autoritaire (Bolivie, Togo) consistant à « remettre les compteurs à zéro » par voie de révision constitutionnelle pour contourner la limitation du nombre de mandats. Il s'inscrit aussi dans la lignée de ce que Georges Burdeau qualifiait d'« unité du pouvoir d'État » dans sa présentation de la Ve République en 1959.

Un gouvernement entièrement subordonné

Le gouvernement fonctionne comme un organe exécutif opérationnel servant de lien entre le président et le Parlement. Le président de la Fédération propose un président du gouvernement que la Douma peut refuser, mais au troisième refus, le président procède à la nomination et peut dissoudre la chambre. Cette mécanique, qui rappelle l'article 49 alinéa 3 de la Constitution française de 1958 dans sa logique de contrainte, rend le gouvernement entièrement dépendant du chef de l'État, qui peut le révoquer à tout moment.

La Douma peut renverser le gouvernement soit en répondant négativement à une question de confiance, soit en votant une motion de défiance à la majorité absolue. Dans ce dernier cas, le président peut s'y opposer et le gouvernement ne sera contraint de démissionner que si une seconde motion est adoptée dans un délai de trois mois, exposant alors la chambre au risque de dissolution.

Un Parlement bicaméral sous contrôle

Le Parlement se compose de la Douma d'État (450 députés élus pour cinq ans au scrutin mixte) et du Conseil de la Fédération (166 membres, deux par « sujet » de la Fédération). La Douma est élue selon un système combinant scrutin proportionnel plurinominal (seuil de 5 %) et scrutin majoritaire uninominal. L'obligation d'être présenté par un parti pour être candidat vide de sa substance l'élection directe.

Le Conseil de la Fédération, parfois qualifié de Sénat, représente les 83 sujets fédérés : 21 républiques autonomes, 9 territoires (kraïs), 46 régions (oblasts), un oblast autonome, deux villes à statut fédéral (Moscou et Saint-Pétersbourg) et quatre districts autonomes (okrougs). Depuis la loi du 5 août 2000, chaque sujet envoie un représentant de son organe législatif et un représentant de son organe exécutif. La représentativité de cette assemblée est fragilisée par le contrôle présidentiel sur la désignation des gouverneurs, dont l'élection a été abolie en 2004, restaurée en 2012, puis à nouveau supprimée dans certaines régions.

En cas de désaccord entre les deux chambres, une commission de conciliation est mise en place. Si l'accord n'est pas trouvé, la Douma a le dernier mot à la majorité des deux tiers (article 105 de la Constitution).

La Cour constitutionnelle : une indépendance contestée

Composée de 19 juges nommés par le Conseil de la Fédération sur proposition du président, la Cour constitutionnelle est chargée du contrôle de constitutionnalité et des conflits de compétences entre la Fédération et ses sujets. Son indépendance fait l'objet de critiques récurrentes, illustrées par l'incident de 2009 où deux juges ont été sanctionnés pour avoir dénoncé le manque d'indépendance de la justice russe.

La loi fédérale du 14 décembre 2015 a renforcé la souveraineté constitutionnelle en permettant à la Cour de ne pas tenir compte des décisions des tribunaux internationaux si elles contreviennent à la suprématie de la Constitution. Cette position a été mise en oeuvre dans deux affaires emblématiques : le refus d'exécuter l'arrêt Anchugov et Gladkov de la Cour européenne des droits de l'homme relatif aux droits électoraux des détenus (CourEDH, 4 juillet 2013, req. n° 11157/04) et l'affaire OAO Neftyanaya Kompanyia Yukos c. Russie concernant un redressement fiscal (CourEDH, 31 juillet 2014, n° 14902/04). La Russie, qui faisait l'objet du plus grand nombre de condamnations par la CEDH (173 en 2020 sur 411), a quitté le Conseil de l'Europe le 15 mars 2022.

La restriction progressive des droits fondamentaux

Malgré un chapitre 2 consacrant de nombreux droits fondamentaux, un renforcement législatif encadrant plus strictement les libertés est observé depuis 2012. Ce mouvement touche à la fois les questions sociétales (interdiction de la « promotion de relations sexuelles non traditionnelles auprès des mineurs », pénalisation des « actes publics exprimant un irrespect offensant les sentiments religieux des croyants ») et la sécurité de l'État (répression de la trahison, contrôle d'Internet, lutte contre les « organisations terroristes et extrémistes »). Ce phénomène de démocratie illibérale, théorisé par Fareed Zakaria dès 1997, trouve ici une expression particulièrement marquée.

À retenir

• La Constitution russe de 1993 crée un régime hybride cumulant les pouvoirs du président américain (irresponsabilité, veto) et du président français (dissolution, référendum), avec en plus le pouvoir d'ordonnance et l'initiative législative.
• La révision constitutionnelle de 2021 a permis la « remise à zéro » des compteurs de mandats et confère au président une immunité à vie.
• Le gouvernement est entièrement subordonné au président, qui peut le révoquer à tout moment et surmonter le refus de la Douma au troisième rejet.
• L'indépendance de la Cour constitutionnelle est contestée, et la loi de 2015 lui permet d'écarter les décisions des juridictions internationales contraires à la Constitution.
• La Russie a quitté le Conseil de l'Europe en mars 2022, se soustrayant à la juridiction de la CEDH.