Le référendum local et la consultation des électeurs : les mécanismes de démocratie directe locale

Aux côtés de la démocratie participative au sens strict, le droit français a progressivement organisé des mécanismes permettant aux électeurs de se prononcer directement sur des questions relevant de la compétence des collectivités territoriales. Deux procédures principales coexistent : le référendum local, à caractère décisionnel, et la consultation des électeurs, à caractère consultatif. Ces mécanismes, encadrés par la Constitution et la loi, traduisent un approfondissement de la démocratie locale tout en préservant la primauté du principe représentatif.

Le référendum local : un mécanisme décisionnel

Le référendum local a été consacré par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a inséré un article 72-1 dans la Constitution. La loi organique du 1er août 2003 en a fixé les modalités de mise en œuvre. Aux termes de l'article 72-1, « les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ».

Plusieurs éléments caractérisent ce mécanisme. Seules les collectivités territoriales au sens de l'article 72 de la Constitution (communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d'outre-mer) peuvent organiser un référendum local. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en sont expressément exclus, ce qui constitue une limite notable compte tenu du rôle croissant de l'intercommunalité dans la gestion des affaires locales.

L'initiative du référendum local peut émaner soit de l'assemblée délibérante, soit de l'autorité exécutive de la collectivité. Toutefois, lorsque l'initiative provient de l'exécutif, les projets d'actes individuels sont exclus de la procédure, afin d'éviter les dérives plébiscitaires.

Le caractère décisionnel du référendum local le distingue fondamentalement de la simple consultation. Le projet soumis à référendum est adopté si deux conditions cumulatives sont réunies : la participation d'au moins la moitié des électeurs inscrits et la réunion de la majorité des suffrages exprimés. Ce double seuil, qui n'existait pas dans le référendum national de l'article 11 de la Constitution, a été introduit pour garantir la légitimité démocratique de la décision et éviter qu'une minorité d'électeurs ne puisse imposer une décision à l'ensemble de la collectivité.

En droit comparé, ce seuil de participation est une spécificité française. En Suisse, les votations populaires cantonales et communales ne sont généralement pas soumises à un quorum de participation, ce qui favorise une utilisation plus fréquente du référendum local. En Italie, le référendum abrogatif au niveau national exige un quorum de participation de la majorité des électeurs inscrits.

La consultation des électeurs : un mécanisme consultatif

La consultation des électeurs se distingue du référendum local par son caractère non décisionnel : son résultat ne lie pas juridiquement les élus. Elle constitue un simple avis dont les organes délibérants demeurent libres de s'écarter.

Pour les collectivités territoriales, la consultation peut être déclenchée à l'initiative de l'autorité exécutive ou de l'assemblée délibérante. Les électeurs disposent également d'un droit de pétition leur permettant de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de l'organisation d'une consultation. Les seuils requis sont de 1/10e des électeurs inscrits pour les communes et de 1/20e des électeurs inscrits pour les départements et les régions.

Contrairement au référendum local, la consultation est ouverte aux EPCI. Elle peut être déclenchée sur proposition de l'ensemble des maires des communes membres, sur demande écrite de la moitié des membres de l'organe délibérant, ou sur demande du dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres.

La distinction entre le caractère décisionnel du référendum et le caractère consultatif de la consultation a été rappelée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003, relative à la loi organique sur le référendum local. Le Conseil a souligné que le référendum local ne saurait porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

L'encadrement procédural commun

Les deux procédures obéissent à des règles procédurales strictes, destinées à prévenir les détournements politiques. Ce sont toujours les maires qui organisent matériellement le scrutin, même lorsque l'initiative émane d'une autre collectivité ou d'un EPCI.

Plusieurs interdictions temporelles encadrent l'organisation de ces consultations. Aucun référendum local ni aucune consultation ne peut être organisé à compter du premier jour du sixième mois précédant le renouvellement de l'assemblée délibérante de la collectivité concernée. De même, ces procédures sont interdites pendant la campagne électorale ou le jour du scrutin de toute élection politique (élections locales, législatives, sénatoriales, européennes, présidentielle) ou d'un référendum national décidé par le Président de la République. Enfin, une collectivité ne peut organiser plusieurs référendums locaux portant sur un même objet dans un délai inférieur à un an.

La question posée aux électeurs doit être claire et se rapporter aux compétences de la collectivité concernée. Les électeurs se prononcent par « oui » ou par « non ». Le Conseil d'État a sanctionné des délibérations soumettant aux électeurs des interrogations vagues ou sans lien avec les compétences locales. Dans l'arrêt CE, 16 décembre 1994, Commune d'Avrillé, le juge a censuré une consultation dont l'objet débordait l'intérêt strictement local. De même, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé en 2016 une consultation dont la formulation de la question ne permettait pas aux électeurs de se prononcer en toute clarté.

Les électeurs sont convoqués par arrêté du maire, publié au moins trois semaines avant la date du scrutin. Un dossier d'information est mis à la disposition du public au siège de la collectivité ou de l'EPCI. La convocation peut être générale (l'ensemble des électeurs) ou partielle (les seuls électeurs d'une partie du territoire concernée).

Les résultats sont consignés dans un procès-verbal communiqué aux conseillers à la plus proche séance de l'assemblée délibérante pour délibération.

Exemples de référendums et consultations locales

La pratique révèle une grande diversité des questions soumises aux électeurs : implantation d'éoliennes (communes de Domptail-en-l'Air et Haussonville), construction d'une gare TGV (Région Lorraine), maintien d'une offre de soins publique (Abbeville), projet de développement durable (Sainte-Anne en Martinique), choix architectural d'un château d'eau (Saint-Lys), ou encore maintien de la sonnerie des cloches (Riedwihr). Cette variété illustre l'ancrage de ces mécanismes dans la vie quotidienne des collectivités.

L'avenir de la démocratie directe locale

La loi 3DS du 21 février 2022 (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification) a apporté des ajustements modestes à la démocratie participative locale, qualifiés par la doctrine de protection « a minima » (P. Mozol, AJCT 2022). Certains auteurs plaident pour un abaissement du seuil de participation requis pour la validité du référendum local, considéré comme trop élevé au regard de la pratique (le taux de participation aux scrutins locaux dépasse rarement 50 %). D'autres proposent l'extension du référendum local aux EPCI, afin de combler le déficit démocratique de l'intercommunalité. La question du référendum d'initiative citoyenne (RIC) au niveau local, portée par le mouvement des Gilets jaunes en 2018-2019, reste en débat.

À retenir

• Le référendum local, prévu par l'article 72-1 de la Constitution, est décisionnel : le projet est adopté si au moins la moitié des électeurs inscrits participent et si la majorité des suffrages exprimés est atteinte.
• La consultation des électeurs est purement consultative et son résultat ne lie pas les élus.
• Les EPCI peuvent organiser des consultations mais sont exclus du référendum local.
• Le droit de pétition permet aux électeurs de demander l'inscription d'une consultation à l'ordre du jour (1/10e pour les communes, 1/20e pour les départements et régions).
• La question posée doit être claire et relever des compétences de la collectivité (CE, 16 décembre 1994, Commune d'Avrillé).