Le référé-suspension et le référé-liberté : les deux piliers de l'urgence administrative

Parmi les référés d'urgence créés ou rénovés par la loi du 30 juin 2000, le référé-suspension et le référé-liberté occupent une place centrale. Ces deux procédures constituent les instruments principaux par lesquels le juge administratif assure, dans l'urgence, la protection des administrés face à l'action de la puissance publique.

Le référé-suspension : suspendre l'exécution d'une décision administrative

Prévu par l'article L. 521-1 du Code de justice administrative, le référé-suspension permet au juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative lorsque deux conditions cumulatives sont réunies.

La première condition est celle de l'urgence. Contrairement à l'ancienne exigence de « conséquences difficilement réparables » qui caractérisait le sursis à exécution, la notion d'urgence est plus souple et plus adaptée. Le juge apprécie librement et souverainement cette condition, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de l'espèce. L'urgence est présumée satisfaite lorsque la décision administrative préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à la situation du requérant, à un intérêt public ou aux intérêts que le requérant entend défendre (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres). L'urgence s'apprécie globalement et concrètement, en tenant compte tant des effets de la décision que de la situation du demandeur.

La seconde condition est l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. Cette formulation constitue un assouplissement considérable par rapport à l'ancien « moyen sérieux » requis pour le sursis à exécution, qui impliquait en pratique la quasi-certitude de l'illégalité. Le « doute sérieux » n'exige pas que l'illégalité soit manifeste ; il suffit qu'en l'état de l'instruction, un moyen invoqué par le requérant soit de nature à faire naître un doute raisonnable sur la légalité de l'acte (CE, 28 février 2001, Philippart et Lesage).

Lorsque les deux conditions sont réunies, le juge peut suspendre la décision, sans y être tenu. Il dispose d'un pouvoir d'appréciation souverain qui lui permet de moduler sa réponse en fonction du contexte, notamment en mettant en balance les intérêts en présence. La suspension produit ses effets jusqu'à ce que le juge du fond statue sur le recours en annulation, qui doit obligatoirement avoir été introduit préalablement ou concomitamment.

S'agissant de la procédure, le juge fixe d'emblée le calendrier procédural. L'instruction peut être écrite ou orale, selon l'appréciation du juge. En cas de procédure orale, il n'y a pas de conclusions du rapporteur public (anciennement commissaire du gouvernement). Le délai de jugement varie de 48 heures à un mois selon le degré d'urgence. Les ordonnances de référé-suspension sont rendues en dernier ressort : elles ne sont pas susceptibles d'appel, seul un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État étant ouvert.

Le référé-liberté : la protection renforcée des libertés fondamentales

Le référé-liberté, prévu par l'article L. 521-2 du CJA, constitue l'innovation majeure de la loi du 30 juin 2000. Également désigné sous le nom de « référé injonction », il permet au juge de prendre, dans un délai de 48 heures, toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale.

Le déclenchement de cette procédure suppose la réunion de trois conditions cumulatives. Premièrement, il faut une situation d'urgence, appréciée avec une particulière rigueur compte tenu du délai très bref imposé au juge. Deuxièmement, l'atteinte invoquée doit porter sur une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2. Troisièmement, cette atteinte doit être à la fois grave et manifestement illégale, ce qui implique un double test de gravité et d'évidence de l'illégalité.

La notion de liberté fondamentale a été progressivement précisée par la jurisprudence du Conseil d'État. Ont été reconnus comme tels : la liberté d'aller et venir (CE, ord., 9 janvier 2001, Deperthes), la libre administration des collectivités territoriales (CE, 18 janvier 2001, Commune de Venelles), la liberté d'opinion (CE, 28 février 2001, Casanovas), la liberté de réunion (CE, 19 août 2002, Front national), le droit d'asile (CE, 12 janvier 2001, Hyacinthe), le droit de propriété (CE, 23 mars 2001, Société Lidl), la protection de la vie privée (CE, 27 juillet 2003, Ministre de la Jeunesse, de l'Éducation nationale et de la Recherche), le libre exercice du mandat par les élus locaux (CE, 9 avril 2004, Vast), le droit au respect de la vie (CE, ord., 16 novembre 2011, Ville de Paris), le droit de propriété et la liberté du commerce et de l'industrie (CE, 16 février 2021, Commune de Nice), ou encore le droit au recours effectif (CE, ord., 3 avril 2020, durant la crise sanitaire du Covid-19).

En revanche, le Conseil d'État a refusé de reconnaître comme libertés fondamentales le principe de sécurité juridique (CE, 31 mai 2001, Commune de Hyères-les-Palmiers) ou le principe de précaution (CE, ord., 20 avril 2020, à propos de la 5G).

Les pouvoirs du juge du référé-liberté sont particulièrement étendus : il peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de la liberté en cause, y compris des injonctions adressées à l'administration, assorties le cas échéant d'astreintes. Le Conseil d'État a considérablement élargi son office, notamment à l'occasion de la crise sanitaire de 2020, en acceptant d'examiner l'adéquation des mesures gouvernementales au regard des libertés fondamentales (CE, ord., 22 mars 2020, Syndicat Jeunes Médecins).

Contrairement au référé-suspension, les ordonnances de référé-liberté sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'État, qui statue lui-même dans un délai de 48 heures.

Tableau comparatif des deux référés d'urgence principaux

Le référé-suspension requiert l'urgence et un doute sérieux sur la légalité, le juge disposant d'un délai de 48 heures à un mois, sans appel possible (cassation uniquement). Le référé-liberté exige l'urgence, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, le juge devant statuer sous 48 heures, avec possibilité d'appel devant le Conseil d'État.

À retenir

• Le référé-suspension (art. L. 521-1 CJA) requiert deux conditions cumulatives : l'urgence et un doute sérieux sur la légalité de la décision.
• Le référé-liberté (art. L. 521-2 CJA) exige l'urgence, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et le juge doit statuer sous 48 heures.
• La notion de liberté fondamentale a été construite de manière prétorienne par le Conseil d'État au fil d'une jurisprudence abondante.
• Le référé-suspension n'est pas susceptible d'appel (cassation uniquement), tandis que le référé-liberté est appelable devant le Conseil d'État dans un délai de 48 heures.
• La crise sanitaire de 2020 a considérablement enrichi la jurisprudence du référé-liberté, le Conseil d'État ayant accepté de contrôler l'adéquation des mesures restrictives de libertés.