Le recours pour excès de pouvoir : clé de voûte du contrôle juridictionnel de l'administration

Le recours pour excès de pouvoir (REP) constitue le mécanisme juridictionnel fondamental par lequel tout administré peut contester la légalité d'un acte administratif unilatéral devant le juge administratif. Historiquement construit par la jurisprudence du Conseil d'État, il représente l'expression la plus achevée du principe de légalité appliqué à l'action administrative.

Origine et fondement du recours pour excès de pouvoir

Aucun texte législatif n'a expressément institué le recours pour excès de pouvoir. C'est le Conseil d'État qui l'a progressivement élaboré au cours du XIXe siècle, dans un mouvement jurisprudentiel remarquable. L'arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950 a consacré l'existence d'un principe général du droit garantissant que tout acte administratif peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, même en l'absence de texte le prévoyant. Cette solution a depuis été rattachée au droit au recours effectif, reconnu comme un droit fondamental tant par le Conseil constitutionnel (décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996) que par l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'Homme.

Il faut rappeler que le recours pour excès de pouvoir n'a acquis son autonomie que tardivement. Jusqu'à la loi du 24 mai 1872, le Conseil d'État ne disposait que d'une justice retenue, le chef de l'État validant formellement ses décisions. C'est la consécration de la justice déléguée par cette loi qui a permis au REP de devenir un véritable recours juridictionnel. L'arrêt Cadot du 13 décembre 1889 a ensuite supprimé la théorie du ministre-juge, faisant du Conseil d'État le juge de droit commun de l'excès de pouvoir.

Un recours largement ouvert aux administrés

Le recours pour excès de pouvoir se distingue par son accessibilité remarquable. Le requérant n'est pas tenu de recourir à un avocat : le ministère d'avocat n'est pas obligatoire, ce qui abaisse considérablement la barrière financière. La saisine du tribunal peut s'effectuer par simple lettre, pourvu qu'elle mentionne l'identité du requérant, la décision contestée et les motifs du recours.

Le requérant doit cependant justifier d'un intérêt à agir, c'est-à-dire démontrer que la décision attaquée lui fait grief. La jurisprudence a interprété cette condition de manière libérale. Le Conseil d'État admet ainsi l'intérêt à agir des contribuables locaux contre les délibérations financières de leur commune (CE, 29 mars 1901, Casanova), des usagers d'un service public contre les décisions affectant son organisation, ou encore des associations dans leur domaine statutaire.

Le recours doit être dirigé contre une décision administrative faisant grief, c'est-à-dire un acte qui modifie l'ordonnancement juridique. Les mesures d'ordre intérieur, les circulaires non impératives et les actes préparatoires sont en principe exclus, bien que la jurisprudence ait considérablement réduit le champ de ces exceptions (CE, Ass., 17 février 1995, Hardouin et Marie, pour les mesures d'ordre intérieur).

Les quatre cas d'ouverture du recours

La doctrine classique, systématisée par Édouard Laferrière, distingue quatre moyens susceptibles d'être invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir, répartis entre légalité externe et légalité interne.

Les moyens de légalité externe portent sur les conditions formelles d'édiction de l'acte. L'incompétence sanctionne le fait que l'auteur de la décision ne disposait pas du pouvoir de la prendre, qu'il s'agisse d'une incompétence ratione materiae, ratione loci ou ratione temporis. Le vice de forme et de procédure concerne l'omission d'une formalité substantielle ou le non-respect d'une règle procédurale. Le Conseil d'État distingue les formalités substantielles, dont la méconnaissance entraîne l'annulation, des formalités accessoires, dont l'omission est sans conséquence (CE, Ass., 23 décembre 2011, Danthony).

Les moyens de légalité interne portent sur le contenu même de la décision. La violation de la loi recouvre toutes les hypothèses dans lesquelles l'administration n'a pas respecté la norme qui s'imposait à elle, qu'il s'agisse d'une erreur de droit, d'une erreur de fait ou d'une erreur dans la qualification juridique des faits. Le détournement de pouvoir sanctionne l'utilisation par l'administration d'un pouvoir dans un but autre que celui en vue duquel il lui a été conféré (CE, 26 novembre 1875, Pariset).

L'effet rétroactif de l'annulation et ses tempéraments

Lorsque le juge prononce l'annulation d'un acte administratif pour excès de pouvoir, cette annulation produit un effet rétroactif (ex tunc) : l'acte est réputé n'avoir jamais existé, et tous ses effets antérieurs au jugement sont anéantis. Cette règle impose à l'administration de rétablir la situation antérieure, ce qui peut s'avérer extrêmement complexe. Ainsi, l'annulation d'une révocation d'un fonctionnaire oblige l'administration à reconstituer intégralement sa carrière.

Conscient des difficultés pratiques engendrées par cette rétroactivité absolue, le Conseil d'État a introduit un tempérament majeur par l'arrêt d'Assemblée du 11 mai 2004, Association AC!. Le juge peut désormais moduler dans le temps les effets d'une annulation, en décidant que certains effets de l'acte annulé seront maintenus, soit définitivement, soit pour une période transitoire. Cette modulation est subordonnée à la condition que la rétroactivité entraîne des conséquences manifestement excessives.

À retenir

• Le recours pour excès de pouvoir est un principe général du droit consacré par l'arrêt Dame Lamotte (CE, 17 février 1950), garantissant qu'aucun acte administratif ne peut échapper au contrôle juridictionnel.
• Ce recours est dispensé du ministère d'avocat et peut être introduit par simple lettre, ce qui en fait le recours le plus accessible devant le juge administratif.
• Les quatre cas d'ouverture se répartissent entre légalité externe (incompétence, vice de forme) et légalité interne (violation de la loi, détournement de pouvoir).
• L'annulation prononcée est rétroactive, mais le juge peut moduler ses effets dans le temps depuis l'arrêt Association AC! (CE, Ass., 11 mai 2004).
• L'arrêt Danthony (CE, Ass., 23 décembre 2011) a clarifié le régime des vices de procédure en distinguant les formalités substantielles des formalités accessoires.