Le recours contentieux : voies de droit et modalités de saisine du juge administratif

Lorsque la voie amiable n'aboutit pas ou lorsque l'administré souhaite directement porter son litige devant le juge, il peut exercer un recours contentieux devant la juridiction administrative. Ce mécanisme constitue la garantie fondamentale de l'État de droit, permettant de soumettre l'action administrative au contrôle d'un juge indépendant.

Les conditions de recevabilité du recours contentieux

Le recours contentieux est enfermé dans un délai de deux mois à compter de la publication ou de la notification de la décision administrative contestée (article R. 421-1 du Code de justice administrative). Ce délai vise à concilier le droit au recours avec le principe de sécurité juridique, afin que les situations administratives ne puissent être indéfiniment remises en cause.

Plusieurs conditions doivent être réunies. Le requérant doit justifier d'un intérêt à agir (personnel, direct et certain), la décision attaquée doit être un acte administratif faisant grief (c'est-à-dire produisant des effets juridiques), et le requérant doit avoir la capacité juridique pour ester en justice. Le Conseil d'État a progressivement élargi la notion d'intérêt à agir, notamment en matière d'urbanisme (CE, 26 mars 1999, Société Hertz) ou de droit des étrangers.

Il faut également mentionner la règle dite de la décision préalable : le juge administratif ne peut être saisi que d'une décision administrative (article R. 421-1 du CJA). Si l'administré conteste un fait ou un comportement, il doit d'abord provoquer une décision en adressant une demande à l'administration, dont le rejet explicite ou le silence feront naître une décision susceptible de recours.

La classification des recours contentieux

La doctrine classique, systématisée par Édouard Laferrière dans son Traité de la juridiction administrative (1887), distingue quatre branches du contentieux administratif.

Le recours pour excès de pouvoir (REP) est le recours le plus emblématique du droit administratif français. Il vise à obtenir l'annulation d'un acte administratif unilatéral entaché d'illégalité. Le juge peut censurer l'acte pour incompétence, vice de forme ou de procédure, violation de la loi ou erreur de droit, erreur de fait, ou détournement de pouvoir. Ce recours est considéré comme un recours d'ordre public, ouvert même sans texte (CE, 17 février 1950, Dame Lamotte), et dispensé du ministère d'avocat devant le tribunal administratif. La décision d'annulation a un effet erga omnes et rétroactif, l'acte étant censé n'avoir jamais existé.

Le recours de plein contentieux (ou de pleine juridiction) confère au juge des pouvoirs plus étendus. Celui-ci peut non seulement annuler la décision, mais aussi la réformer, substituer sa propre décision à celle de l'administration, ou condamner celle-ci au versement de dommages-intérêts. Ce contentieux couvre notamment la responsabilité administrative, les contrats administratifs (CE, Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne), le contentieux fiscal et le contentieux des sanctions administratives.

Le contentieux de l'interprétation et de l'appréciation de la légalité intervient lorsqu'un juge judiciaire, confronté à une question préjudicielle portant sur la légalité ou l'interprétation d'un acte administratif, renvoie cette question au juge administratif (TC, 16 juin 1923, Septfonds). Depuis la décision du Tribunal des conflits du 17 octobre 2011 (SCEA du Chéneau), le juge judiciaire peut toutefois apprécier la légalité d'un acte administratif lorsque la jurisprudence administrative est bien établie.

Le contentieux de la répression concerne les sanctions prononcées par le juge administratif lui-même, notamment en matière de contraventions de grande voirie (atteintes au domaine public). Ce contentieux est aujourd'hui résiduel.

Le principe de non-suspension et les procédures d'urgence

Le recours contentieux ne suspend pas, en principe, l'exécution de la décision administrative contestée. Cette règle, dite du privilège du préalable, découle du caractère exécutoire des décisions administratives (CE, 2 juillet 1982, Huglo). L'administration bénéficie d'une présomption de légalité de ses actes, et la requête n'a pas d'effet suspensif automatique.

Pour pallier les inconvénients de ce principe, la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives a institué plusieurs procédures d'urgence. Le référé-suspension (article L. 521-1 du CJA) permet au juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative lorsque deux conditions sont réunies : l'urgence et l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Le référé-liberté (article L. 521-2 du CJA) permet d'obtenir, dans un délai de quarante-huit heures, toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle l'administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale (CE, ord., 12 janvier 2001, Hyacinthe).

Les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir

La jurisprudence a systématisé quatre cas d'ouverture du REP, regroupés en deux catégories. La légalité externe comprend l'incompétence de l'auteur de l'acte et les vices de forme ou de procédure (par exemple le défaut de consultation d'un organisme obligatoire ou l'absence de motivation exigée par la loi du 11 juillet 1979, codifiée au CRPA). La légalité interne comprend la violation directe de la règle de droit (erreur de droit), l'erreur dans la qualification juridique des faits (CE, 4 avril 1914, Gomel), l'erreur de fait (CE, Sect., 14 janvier 1916, Camino) et le détournement de pouvoir (CE, 26 novembre 1875, Pariset).

Le contrôle du juge sur la qualification juridique des faits varie en intensité. Il peut exercer un contrôle normal (le juge vérifie que les faits justifient la décision), un contrôle restreint limité à l'erreur manifeste d'appréciation (pour les décisions impliquant un large pouvoir discrétionnaire), ou un contrôle maximum dit de proportionnalité (CE, 19 mai 1933, Benjamin, en matière de police administrative).

À retenir

• Le recours contentieux doit être exercé dans un délai de deux mois et suppose une décision administrative préalable faisant grief.
• Le recours pour excès de pouvoir, ouvert même sans texte (Dame Lamotte), vise l'annulation d'un acte illégal avec effet rétroactif et erga omnes.
• Le recours de pleine juridiction confère au juge des pouvoirs étendus : annulation, réformation, substitution et indemnisation.
• Le recours contentieux ne suspend pas l'exécution de la décision, mais les référés (suspension et liberté) permettent d'obtenir des mesures d'urgence.
• Le juge exerce un contrôle d'intensité variable : restreint (erreur manifeste), normal ou maximum (proportionnalité, arrêt Benjamin).