Le principe de précaution appliqué à l'action administrative

Le principe de précaution constitue aujourd'hui l'un des piliers du droit public de l'environnement. Son application à l'action administrative a profondément renouvelé les obligations pesant sur les autorités publiques en matière de gestion des risques incertains.

Origines et consécration législative

Le principe de précaution trouve ses racines dans le droit international de l'environnement, notamment dans la Déclaration de Rio de 1992 (principe 15), avant d'être transposé en droit interne. La loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement l'a introduit dans l'ordre juridique français, en l'inscrivant à l'article L. 110-1 du code de l'environnement. Selon cette disposition, l'absence de certitudes scientifiques ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement, à un coût économiquement acceptable.

Il convient de distinguer le principe de précaution du principe de prévention, qui concerne les risques avérés et scientifiquement établis. La précaution intervient précisément dans la zone d'incertitude scientifique, là où le risque est plausible mais non démontré avec certitude.

Constitutionnalisation par la Charte de l'environnement

La révision constitutionnelle du 1er mars 2005 a conféré au principe de précaution une valeur constitutionnelle en annexant la Charte de l'environnement au Préambule de la Constitution. L'article 5 de cette Charte impose aux autorités publiques, lorsque la réalisation d'un dommage incertain pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, de veiller à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées.

Le Conseil constitutionnel a confirmé la pleine valeur normative de la Charte dans sa décision du 19 juin 2008 (n° 2008-564 DC, Loi relative aux OGM), en censurant des dispositions législatives jugées incompatibles avec le principe de précaution. Le Conseil d'État, par son arrêt Commune d'Annecy du 3 octobre 2008, a quant à lui reconnu que l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement ont une valeur juridique contraignante, invocables à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir.

Application jurisprudentielle par le juge administratif

Le Conseil d'État a fait une application précoce du principe de précaution. Dans l'arrêt Association Greenpeace France du 25 septembre 1998, il a prononcé un sursis à exécution d'un arrêté du ministère de l'Agriculture autorisant la commercialisation de variétés de maïs génétiquement modifié, en se fondant directement sur ce principe.

La jurisprudence administrative a ensuite précisé les conditions d'invocation du principe de précaution. Le juge vérifie l'existence d'un risque plausible au regard des connaissances scientifiques disponibles, le caractère proportionné des mesures adoptées et leur caractère provisoire, dans l'attente de données scientifiques plus complètes. Dans l'arrêt Société Monsanto (CE, 24 juillet 2009), le Conseil d'État a confirmé que le principe de précaution justifiait l'interdiction de mise en culture de certains OGM.

En matière de santé publique, le juge administratif a également mobilisé le principe de précaution, notamment dans le contentieux relatif aux antennes-relais de téléphonie mobile (CE, Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis), tout en précisant que le pouvoir de police du maire ne pouvait se substituer à la police spéciale confiée aux autorités de l'État.

Portée et limites du principe

Le principe de précaution n'impose pas aux autorités publiques une obligation d'abstention systématique. Il leur commande de procéder à une évaluation rigoureuse des risques et d'adopter des mesures adaptées à l'état des connaissances. L'administration doit développer en son sein des procédures de prévision et d'évaluation, sous peine d'engager sa responsabilité.

La doctrine a souligné le risque d'une application excessive du principe, qui pourrait conduire à une paralysie de l'action publique. Le Conseil d'État, dans son rapport public de 2005 consacré à la responsabilité et à la socialisation du risque, a plaidé pour une application mesurée, fondée sur l'expertise scientifique et le dialogue avec la société civile.

À retenir

• Le principe de précaution, introduit par la loi Barnier de 1995, a acquis valeur constitutionnelle avec la Charte de l'environnement de 2005 (article 5).
• Il se distingue du principe de prévention en ce qu'il vise les risques incertains, non encore scientifiquement établis.
• Le Conseil d'État en a fait application dès 1998 (arrêt Association Greenpeace France) et a reconnu la valeur contraignante de toute la Charte (CE, 2008, Commune d'Annecy).
• Le principe impose aux autorités publiques une obligation d'évaluation des risques et d'adoption de mesures provisoires et proportionnées, sans pour autant commander l'abstention systématique.
• Son invocabilité directe devant le juge administratif en fait un outil contentieux puissant en matière environnementale et sanitaire.