Le principe de légalité et la hiérarchie des normes en droit administratif

Le principe de légalité constitue l'un des fondements de l'État de droit. Il impose à l'administration de soumettre l'ensemble de son action au respect des règles juridiques qui lui sont supérieures. Loin de se limiter au seul respect de la loi au sens formel, ce principe englobe la conformité à un ensemble de sources hiérarchisées, que la doctrine désigne parfois sous l'expression de bloc de légalité.

Les sources constitutionnelles de la légalité

Au sommet de la hiérarchie des normes internes, la Constitution du 4 octobre 1958 s'impose à l'administration. Lorsqu'un acte administratif fait directement application d'une disposition constitutionnelle, sans qu'une loi ne s'interpose, le juge administratif peut en contrôler la conformité à la norme suprême. Le Préambule de la Constitution de 1946, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et la Charte de l'environnement de 2004 font partie intégrante du bloc de constitutionnalité et s'imposent donc également à l'action administrative.

Toutefois, lorsqu'un acte administratif se borne à appliquer fidèlement une loi, le juge administratif refuse de censurer cet acte au motif qu'il méconnaîtrait la Constitution : ce serait alors contrôler la constitutionnalité de la loi elle-même. C'est la célèbre théorie de la loi-écran, consacrée par la jurisprudence (CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi). Cette théorie a néanmoins connu un tempérament important avec l'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Désormais, le justiciable peut, à l'occasion d'un litige devant le juge administratif, contester la conformité d'une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution, le Conseil d'État jouant un rôle de filtre avant transmission au Conseil constitutionnel (CE, 14 avril 2010, Labane).

Les sources internationales et européennes

Les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés bénéficient, en vertu de l'article 55 de la Constitution, d'une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de réciprocité. Pendant longtemps, le Conseil d'État a refusé de faire prévaloir un traité sur une loi postérieure contraire, considérant que cette appréciation relevait du pouvoir politique. Ce refus a pris fin avec l'arrêt fondamental CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, par lequel le juge administratif a accepté d'écarter l'application d'une loi incompatible avec un engagement international.

Cette évolution a été prolongée pour le droit de l'Union européenne. Le Conseil d'État contrôle la compatibilité des actes administratifs avec les règlements et directives européens (CE, Ass., 28 février 1992, S.A. Rothmans International France). Il a également admis la responsabilité de l'État du fait des lois contraires aux engagements internationaux (CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu). S'agissant des directives, le juge administratif a d'abord refusé de reconnaître leur effet direct (CE, 22 décembre 1978, Cohn-Bendit), avant d'opérer un revirement majeur (CE, Ass., 30 octobre 2009, Perreux), admettant qu'un particulier puisse invoquer les dispositions précises et inconditionnelles d'une directive non transposée.

La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) occupe une place particulière. Le Conseil d'État en assure le respect par l'administration, y compris en matière de droit au procès équitable (article 6§1), de respect de la vie privée (article 8) ou de liberté d'expression (article 10).

Les sources législatives et réglementaires

La loi, votée par le Parlement dans les matières énumérées par l'article 34 de la Constitution, demeure quantitativement la source la plus importante du principe de légalité. Les actes administratifs réglementaires (décrets, arrêtés) comme individuels (autorisations, nominations) doivent lui être conformes.

Au sein même des actes administratifs, une hiérarchie interne s'applique. Les actes réglementaires, qui posent des règles générales et impersonnelles, ont une valeur supérieure aux actes individuels. En outre, entre actes de même nature, la norme édictée par l'autorité hiérarchiquement supérieure prévaut : un décret du Premier ministre s'impose à un arrêté ministériel, lequel prime sur un arrêté préfectoral.

Les principes généraux du droit

Le juge administratif a dégagé des principes généraux du droit (PGD), règles non écrites qui s'imposent à l'administration même en l'absence de texte. Le Conseil d'État a ainsi consacré le principe d'égalité devant le service public (CE, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire), le principe d'égalité devant les charges publiques, le droit à la défense (CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier), le principe de non-rétroactivité des actes administratifs (CE, Ass., 25 juin 1948, Société du journal l'Aurore), ou encore le droit de mener une vie familiale normale (CE, Ass., 8 décembre 1978, GISTI).

Ces principes ont une valeur supra-décrétale et infra-législative : ils s'imposent au pouvoir réglementaire mais cèdent devant la loi. Cette hiérarchie a cependant été relativisée par l'élévation de certains PGD au rang constitutionnel par le Conseil constitutionnel.

À retenir

• Le principe de légalité soumet l'administration à l'ensemble du bloc de légalité (Constitution, traités, lois, PGD, règlements), et non à la seule loi formelle.
• La théorie de la loi-écran empêche le juge administratif de censurer un acte administratif conforme à une loi inconstitutionnelle, mais la QPC offre désormais un mécanisme correcteur.
• Depuis l'arrêt Nicolo (1989), le juge administratif écarte les lois contraires aux traités internationaux.
• Les principes généraux du droit, d'origine jurisprudentielle, comblent les lacunes textuelles et protègent les droits fondamentaux face à l'administration.
• La hiérarchie des normes s'applique également au sein des actes administratifs (réglementaire prime sur individuel, autorité supérieure prime sur autorité inférieure).