Le principe de gratuité et le régime indemnitaire des élus locaux

Le droit français des collectivités territoriales repose sur un principe ancien selon lequel les fonctions électives locales sont exercées à titre gratuit. Ce principe, hérité du XIXe siècle, reflétait une époque où les mandats locaux étaient peu contraignants et où les élus, souvent des notables aisés, n'avaient pas besoin de compensation financière. Pourtant, la complexification croissante de la gestion locale a conduit le législateur à aménager progressivement ce principe sans jamais l'abandonner formellement.

Le principe de gratuité et ses fondements historiques

Le principe de gratuité des fonctions électives municipales est expressément affirmé par l'article L. 2123-17 du CGCT. Il trouve ses racines dans la conception française du mandat représentatif, qui distingue nettement l'élu du fonctionnaire. Contrairement au fonctionnaire qui perçoit un traitement en contrepartie d'un service, l'élu local exerce une charge civique qui ne saurait être assimilée à un emploi. Le Conseil d'État a eu l'occasion de rappeler que les indemnités de fonction ne constituent pas un salaire mais une compensation des sujétions liées au mandat (CE, 7 mars 1986, Commune de Bagneux).

Cette conception s'inscrit dans une tradition républicaine qui voit dans la gratuité une garantie d'indépendance de l'élu vis-à-vis de toute pression financière. En droit comparé, d'autres systèmes ont fait des choix différents. En Allemagne, par exemple, les bourgmestres des grandes villes sont de véritables fonctionnaires élus percevant un traitement. Au Royaume-Uni, le Local Government Act 1972 prévoit un système d'allocations (allowances) plus assumé comme rémunération.

Le régime des indemnités de fonction

Si le principe de gratuité demeure, un système d'indemnités de fonction s'est progressivement développé pour tenir compte de la charge croissante des mandats locaux. Ces indemnités sont fixées par référence à l'indice brut terminal de la fonction publique et varient selon deux critères principaux : la taille démographique de la collectivité et la nature des fonctions exercées.

Les indemnités de fonction ne bénéficient pas à l'ensemble des élus. Elles sont réservées aux maires et adjoints, aux conseillers départementaux, aux conseillers régionaux, aux conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, ainsi qu'aux présidents et vice-présidents d'EPCI. Le barème est fixé par décret et l'assemblée délibérante vote le montant effectif dans les limites légales. Des majorations sont possibles dans certaines hypothèses, notamment pour les communes chefs-lieux de département, d'arrondissement, ou les communes sinistrées.

La loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale a revalorisé les indemnités des maires et adjoints des petites communes, reconnaissant ainsi l'investissement considérable que requièrent ces fonctions même dans les plus petites collectivités.

Le plafonnement des indemnités et le cumul

L'élu local titulaire de plusieurs mandats ou siégeant au conseil d'administration d'un établissement public local ne peut percevoir, pour l'ensemble de ses fonctions, un montant total de rémunérations et d'indemnités supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire telle que définie par l'ordonnance du 13 décembre 1958. Ce plafond vise à éviter les situations d'enrichissement excessif liées au cumul de mandats, dans l'esprit des lois organiques du 14 février 2014 interdisant le cumul d'un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale.

Le remboursement des frais

Indépendamment des indemnités de fonction, les élus locaux ont droit au remboursement de frais liés à l'exercice de leur mandat. Ce droit couvre les frais de transport et de séjour engagés pour participer aux réunions des instances où ils représentent la collectivité, les frais de garde d'enfants ou d'assistance à personnes dépendantes, ainsi que les frais de représentation pour les exécutifs locaux. Le conseil de la collectivité peut également mettre un véhicule à disposition de certains élus.

Les obligations déclaratives

En contrepartie de ces droits financiers, certains élus sont soumis à des obligations de transparence. La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique impose à certains élus locaux de transmettre à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) une déclaration de patrimoine et une déclaration d'intérêts dans les deux mois suivant leur entrée en fonction. Sont concernés notamment les maires des communes de plus de 20 000 habitants, les adjoints des communes de plus de 100 000 habitants, les présidents et vice-présidents d'EPCI à fiscalité propre sous certaines conditions, ainsi que les présidents de conseils régionaux et départementaux et leurs conseillers.

À retenir

• Le principe de gratuité des fonctions électives locales est affirmé par l'article L. 2123-17 du CGCT mais largement tempéré par un système d'indemnités de fonction.
• Les indemnités de fonction varient selon la population de la collectivité et la nature des fonctions exercées, dans les limites fixées par la loi.
• Le cumul des indemnités est plafonné à une fois et demie l'indemnité parlementaire.
• Les élus bénéficient du remboursement de divers frais liés à l'exercice de leur mandat (transport, garde d'enfants, représentation).
• Certains élus sont soumis à des obligations déclaratives auprès de la HATVP (déclarations de patrimoine et d'intérêts).