Le Premier ministre, autorité réglementaire de droit commun

Le Premier ministre occupe une place singulière dans l'architecture institutionnelle de la Ve République. Nommé par le Président de la République en vertu de l'article 8 de la Constitution du 4 octobre 1958, il ne saurait être révoqué discrétionnairement : la cessation de ses fonctions suppose qu'il présente lui-même la démission de son gouvernement. Cette protection fonctionnelle traduit l'autonomie relative dont il dispose dans la conduite de l'action gouvernementale.

Le pouvoir réglementaire général

L'article 21 de la Constitution confère au Premier ministre la qualité d'autorité réglementaire de droit commun. Cela signifie que, sauf attribution expresse au Président de la République par l'article 13, c'est le Premier ministre qui détient la compétence de principe pour édicter des normes générales et impersonnelles. Le Conseil constitutionnel a confirmé cette lecture dans sa décision du 21 janvier 1994 (n° 93-335 DC), en rappelant que l'exercice du pouvoir réglementaire appartient au Premier ministre en dehors des matières réservées au chef de l'État.

Ce pouvoir réglementaire se manifeste sous deux formes principales. Les décrets d'application précisent les modalités de mise en œuvre des lois votées par le Parlement ; le Conseil d'État a d'ailleurs jugé que le Premier ministre est tenu de prendre ces décrets dans un délai raisonnable (CE, 28 juillet 2000, Association France Nature Environnement). Les décrets autonomes, quant à eux, interviennent dans les matières que l'article 37 de la Constitution soustrait au domaine législatif. La distinction entre ces deux catégories a été affinée par la jurisprudence, notamment à travers la procédure de déclassement prévue à l'article 37 alinéa 2, qui permet au Conseil constitutionnel de reconnaître le caractère réglementaire d'une disposition intervenue en forme législative.

Les actes du Premier ministre sont soumis au contreseing des ministres chargés de leur exécution, conformément à l'article 22 de la Constitution. Le Conseil d'État a précisé la portée de cette exigence en jugeant que doivent contresigner les ministres auxquels incombent, à titre principal, la préparation et l'application des mesures en cause (CE, Ass., 27 avril 1962, Sicard).

Le pouvoir de police administrative générale

L'arrêt fondateur du Conseil d'État du 8 août 1919, Labonne, a reconnu au chef de l'exécutif un pouvoir réglementaire propre en matière de police, indépendant de toute habilitation législative. Cette jurisprudence, forgée sous la IIIe République à propos de la réglementation de la circulation automobile, a survécu à tous les changements constitutionnels. Sous la Ve République, c'est le Premier ministre qui en est le titulaire, le Conseil d'État ayant implicitement confirmé ce transfert (CE, 2 mai 1973, Association culturelle des Israélites nord-africains de Paris).

Ce pouvoir de police permet au Premier ministre d'adopter des mesures de restriction des libertés justifiées par les nécessités de l'ordre public, entendu classiquement comme la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques, auxquelles le Conseil d'État a ajouté la dignité de la personne humaine (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). En période de circonstances exceptionnelles, ces pouvoirs peuvent être considérablement étendus, comme l'a illustré la jurisprudence relative à l'état d'urgence sanitaire.

La direction de l'administration et de la défense nationale

L'article 20 de la Constitution dispose que le gouvernement "dispose de l'administration et de la force armée". Le Premier ministre, en tant que chef du gouvernement, assure la mise en œuvre concrète de cette disposition. Il nomme aux emplois civils et militaires non réservés au Président de la République par l'article 13, ce qui représente l'immense majorité des nominations. Le décret du 29 avril 2004, modifié en 2012, fixe la liste précise des emplois relevant de chaque autorité.

En matière de défense nationale, le Premier ministre est "responsable de la défense nationale" selon l'article 21 alinéa 1er de la Constitution. Il exerce cette responsabilité en complémentarité avec le Président de la République, chef des armées (article 15). Le Premier ministre préside les comités et conseils de défense en cas d'empêchement du Président, sur délégation expresse de ce dernier. L'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, aujourd'hui codifiée dans le Code de la défense, précise l'articulation de ces compétences.

L'arbitrage et la coordination interministérielle

Le Premier ministre exerce un rôle essentiel de coordonnateur de l'action gouvernementale. Sans être le supérieur hiérarchique des ministres (le Conseil d'État ne l'a jamais qualifié ainsi), il dispose d'un pouvoir d'arbitrage qui s'exerce notamment lors de la préparation du budget. Les "arbitrages de Matignon" tranchent les différends entre les ministres "dépensiers" et le ministre chargé du budget, dans le cadre de la procédure prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001.

La lettre de cadrage adressée par le Premier ministre à chaque ministre au début de la procédure budgétaire fixe les orientations et les plafonds de dépenses. Ce mécanisme, institutionnalisé depuis les années 1990, témoigne de la prééminence fonctionnelle du Premier ministre dans la conduite de l'action administrative.

À retenir

• Le Premier ministre est l'autorité réglementaire de droit commun : il prend les décrets d'application et les décrets autonomes (articles 21 et 37 de la Constitution).
• Il détient le pouvoir de police administrative générale sur l'ensemble du territoire depuis l'arrêt Labonne (CE, 8 août 1919).
• Les actes du Premier ministre sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution (article 22 de la Constitution).
• Il exerce un rôle d'arbitre interministériel, notamment en matière budgétaire, sans être le supérieur hiérarchique des ministres.
• Il est responsable de la défense nationale en complémentarité avec le Président de la République, chef des armées.