Le pouvoir réglementaire du Président de la République

Sous la Ve République, le Président de la République bénéficie d'un pouvoir réglementaire renforcé par rapport aux régimes antérieurs. Ce pouvoir, qui lui permet d'édicter des normes générales et impersonnelles, s'exerce principalement par la signature d'ordonnances et de décrets, mais peut également revêtir un caractère exceptionnel dans les circonstances prévues par l'article 16 de la Constitution.

La signature des ordonnances de l'article 38

Les ordonnances constituent un mécanisme permettant au gouvernement de légiférer dans le domaine de la loi pendant une durée limitée, après y avoir été habilité par le Parlement. Cette procédure, inspirée de la pratique des décrets-lois de la IIIe et de la IVe République, a été constitutionnalisée par l'article 38 de la Constitution de 1958.

Le processus se déroule en plusieurs étapes. Le gouvernement sollicite d'abord une loi d'habilitation fixant le domaine, la finalité et le délai dans lequel les ordonnances doivent être prises. Celles-ci sont ensuite délibérées en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État et signées par le Président de la République. Enfin, un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement avant l'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation.

La question du régime juridique des ordonnances non ratifiées a connu une évolution jurisprudentielle significative. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision QPC du 28 mai 2020, Association Force 5, a jugé que les dispositions d'une ordonnance non ratifiée, une fois le délai d'habilitation expiré, acquièrent valeur législative dès lors qu'elles relèvent du domaine de la loi. Le Conseil d'État, dans son arrêt du 28 septembre 2020, M. U. et autres, a tiré les conséquences de cette jurisprudence en alignant sa position. Cette évolution a mis fin à la jurisprudence antérieure qui considérait ces ordonnances comme des actes administratifs susceptibles de recours pour excès de pouvoir (CE, 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police).

Les décrets délibérés en Conseil des ministres

L'article 13 de la Constitution prévoit que le Président signe les décrets délibérés en Conseil des ministres. Le recours à cette forme de décret s'impose dans deux hypothèses. La première correspond aux cas où un texte, qu'il s'agisse de la Constitution, d'une loi ou d'un décret, prescrit expressément la délibération en Conseil des ministres. Le décret du 22 janvier 1959, par exemple, impose cette forme pour la fixation des attributions des ministres.

La seconde hypothèse résulte de la jurisprudence Conseil d'État, 23 mars 1994, Allamigeon et Pageaux (req. n° 147203), qui a établi un principe de parallélisme des compétences. Lorsqu'un décret a été délibéré en Conseil des ministres sans qu'aucun texte ne l'exige, il relève néanmoins de la compétence du Président de la République et ne peut être modifié ou abrogé que par un décret revêtant la même forme. Cette solution, confirmée par l'arrêt Meyet de 1992, confère au Président un pouvoir d'attraction réglementaire considérable.

Cette compétence est renforcée par le fait que le Président de la République préside le Conseil des ministres (article 9 de la Constitution). Il en fixe l'ordre du jour, ce qui lui permet d'inscrire à la délibération des textes qui, à défaut, relèveraient de la compétence réglementaire du Premier ministre. Ce mécanisme a parfois été critiqué par la doctrine comme un moyen détourné d'accroître le domaine réglementaire présidentiel au détriment du Premier ministre, titulaire du pouvoir réglementaire de droit commun en vertu de l'article 21.

Les décrets simples

En dehors des décrets en Conseil des ministres, le Président signe de nombreux décrets simples. La loi organique du 28 novembre 1958 détermine les emplois pourvus par cette voie, notamment les professeurs de l'enseignement supérieur, les magistrats de l'ordre judiciaire et certains officiers. Ces décrets, bien que ne nécessitant pas de délibération en Conseil des ministres, restent soumis à l'obligation de contreseing prévue par l'article 19.

L'obligation de contreseing

L'article 19 de la Constitution dispose que les actes du Président de la République, à l'exception des pouvoirs propres qu'il énumère, sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. Le ministre responsable est celui qui a pris l'initiative du texte, l'a fait préparer par ses services, l'a soumis au Conseil des ministres et est chargé d'en assurer l'exécution. Ce contreseing engage la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement et constitue un héritage du parlementarisme classique.

Le Conseil d'État a précisé que l'absence de contreseing d'un ministre responsable constitue un vice de forme entraînant l'annulation de l'acte (CE, 27 avril 1962, Sicard). La jurisprudence distingue entre le contreseing obligatoire du Premier ministre, qui s'attache à la quasi-totalité des actes présidentiels, et celui des ministres responsables, dont la détermination peut donner lieu à contentieux.

Les pouvoirs réglementaires exceptionnels de l'article 16

L'article 16 de la Constitution confère au Président des pouvoirs exceptionnels, à la fois législatifs et réglementaires, lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. Ce dispositif n'a été utilisé qu'une seule fois, par le général de Gaulle, du 23 avril au 29 septembre 1961, à la suite du putsch des généraux en Algérie.

La révision constitutionnelle de 2008 a renforcé les garanties entourant l'article 16 en permettant au Conseil constitutionnel, saisi par soixante députés ou sénateurs, d'examiner si les conditions de sa mise en oeuvre demeurent réunies après trente jours d'exercice. Le Conseil se prononce de plein droit après soixante jours. Le Conseil d'État a admis sa compétence pour contrôler les mesures prises au titre de l'article 16 qui relèvent du domaine réglementaire (CE, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens), tout en déclinant sa compétence pour les décisions relevant du domaine législatif, qualifiées d'actes de gouvernement.

À retenir

• Le Président signe les ordonnances de l'article 38 en Conseil des ministres ; depuis 2020, les ordonnances non ratifiées acquièrent valeur législative à l'expiration du délai d'habilitation.
• Les décrets délibérés en Conseil des ministres, même sans obligation textuelle, ne peuvent être modifiés que par un décret de même forme (jurisprudence Meyet et Allamigeon).
• L'article 19 impose le contreseing du Premier ministre et des ministres responsables, sauf pour les pouvoirs propres du Président.
• L'article 16 confère des pouvoirs exceptionnels, utilisés une seule fois en 1961, et encadrés depuis 2008 par un contrôle du Conseil constitutionnel.
• La présidence du Conseil des ministres (article 9) permet au Président d'attirer dans sa compétence des textes qui relèveraient autrement du Premier ministre.