Le pouvoir d'injonction du juge administratif et l'exécution des décisions juridictionnelles

Le refus historique du juge administratif d'adresser des ordres à l'administration

Le juge administratif a longtemps considéré qu'il ne lui appartenait pas d'adresser des injonctions à l'administration. Cette autolimitation trouvait son fondement dans une interprétation stricte de la séparation des pouvoirs, héritée de la loi des 16 et 24 août 1790 interdisant aux tribunaux de troubler les opérations des corps administratifs. Le juge se contentait d'annuler les actes illégaux ou de condamner l'administration à verser des indemnités, sans pouvoir lui prescrire le comportement à adopter par la suite. Cette conception aboutissait à une situation paradoxale : le justiciable pouvait obtenir gain de cause devant le juge administratif sans pour autant voir sa situation concrète modifiée, l'administration refusant parfois de tirer les conséquences du jugement rendu.

L'intervention décisive de la loi du 8 février 1995

La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a marqué un tournant majeur en dotant le juge administratif d'un pouvoir d'injonction. Codifié aux articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, ce pouvoir permet au juge, lorsque sa décision implique nécessairement qu'une mesure d'exécution soit prise dans un sens déterminé, de prescrire cette mesure, assortie le cas échéant d'un délai. Lorsque la décision implique une nouvelle instruction du dossier sans que le sens de la mesure soit déterminé, le juge peut ordonner à l'administration de réexaminer la demande dans un délai qu'il fixe.

L'astreinte, instrument complémentaire de contrainte

L'article L. 911-3 du CJA permet au juge d'assortir l'injonction d'une astreinte, c'est-à-dire d'une somme d'argent due par l'administration pour chaque jour de retard dans l'exécution. Ce mécanisme existait déjà partiellement depuis la loi du 16 juillet 1980 qui avait confié au Conseil d'État le pouvoir de prononcer des astreintes en cas d'inexécution. La loi de 1995 a étendu et systématisé ce pouvoir. L'astreinte peut être prononcée d'office ou sur demande de la partie intéressée. Le Conseil d'État a précisé que le montant de l'astreinte devait être proportionné aux circonstances et à la résistance de l'administration (CE, 4 juillet 2001, M. Djerba).

Le rôle de la Section du rapport et des études du Conseil d'État

Antérieurement à la loi de 1995, le décret du 30 juillet 1963 avait créé au sein du Conseil d'État une Commission du rapport, devenue depuis la Section du rapport et des études, chargée de suivre l'exécution des décisions de justice administrative. Cette section peut être saisie par les justiciables confrontés à l'inexécution d'un jugement. Elle exerce une mission de médiation et peut signaler les difficultés d'exécution au Premier ministre. Son rôle reste complémentaire du pouvoir d'injonction reconnu au juge depuis 1995.

L'évolution jurisprudentielle vers une plénitude du pouvoir d'injonction

La jurisprudence a progressivement élargi la portée du pouvoir d'injonction. Dans l'arrêt Association AC ! (CE, ass., 11 mai 2004), le Conseil d'État a admis que le juge de l'excès de pouvoir pouvait moduler dans le temps les effets de ses annulations, renforçant ainsi l'effectivité de ses décisions. Plus récemment, la décision Commune de Grande-Synthe (CE, 19 novembre 2020) a illustré la capacité du juge à adresser des injonctions à portée structurelle, en ordonnant au Gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour respecter les engagements climatiques de la France. Cette évolution témoigne du passage d'un juge administratif traditionnellement cantonné à un rôle de censeur à un juge devenu véritable régulateur de l'action publique.

Les limites persistantes

Malgré ces avancées considérables, certaines limites demeurent. Le juge administratif ne peut pas se substituer à l'administration dans l'exercice de ses compétences discrétionnaires. L'injonction ne peut porter que sur des mesures dont le sens est dicté par le jugement, ce qui exclut les hypothèses où l'administration conserve un pouvoir d'appréciation. Par ailleurs, l'exécution des décisions de justice à l'encontre de l'État reste parfois problématique en matière financière, le mécanisme de l'inscription d'office des crédits prévu par la loi du 16 juillet 1980 étant rarement mis en œuvre.

À retenir

• La loi du 8 février 1995 a rompu avec le refus traditionnel du juge administratif d'adresser des ordres à l'administration, en lui conférant un pouvoir d'injonction.
• L'injonction peut prescrire une mesure déterminée (art. L. 911-1 CJA) ou un réexamen (art. L. 911-2 CJA), éventuellement sous astreinte (art. L. 911-3 CJA).
• La Section du rapport et des études du Conseil d'État assure un suivi complémentaire de l'exécution des décisions juridictionnelles.
• La jurisprudence a élargi la portée de l'injonction, comme l'illustrent les décisions Association AC ! et Commune de Grande-Synthe.
• Le pouvoir d'injonction reste limité par le respect du pouvoir discrétionnaire de l'administration.