Le pouvoir de nomination du Président de la République

Le chef de l'État dispose, en vertu de la Constitution du 4 octobre 1958, d'un pouvoir de nomination particulièrement étendu qui constitue l'une des manifestations les plus visibles de sa prééminence au sein de l'exécutif. Ce pouvoir, hérité pour partie des traditions républicaines antérieures mais considérablement renforcé sous la Ve République, s'exerce selon des modalités variées qui traduisent un équilibre entre autorité présidentielle et contrôle démocratique.

La nomination du Premier ministre et des membres du gouvernement

L'article 8 de la Constitution confère au Président de la République le pouvoir de nommer le Premier ministre. Cet acte, dispensé de contreseing en vertu de l'article 19, constitue l'une des prérogatives propres du chef de l'État. Le Président met fin aux fonctions du Premier ministre sur présentation par celui-ci de la démission du gouvernement. En droit strict, le chef de l'État ne peut révoquer le Premier ministre, mais la pratique institutionnelle, notamment sous la présidence du général de Gaulle, a instauré une convention selon laquelle le Premier ministre remet sa démission lorsque le Président le lui demande.

Les autres membres du gouvernement sont nommés sur proposition du Premier ministre. Cette proposition constitue une condition de forme dont le Conseil d'État a eu l'occasion de vérifier le respect. En période de cohabitation, la marge de manoeuvre présidentielle se réduit considérablement. Le Président François Mitterrand avait ainsi refusé en 1986 de signer les décrets de nomination de certains ministres proposés par Jacques Chirac, illustrant les tensions que cette configuration institutionnelle peut engendrer.

Les nominations aux emplois supérieurs de l'État (article 13)

L'article 13, alinéa 2, de la Constitution pose le principe selon lequel le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires de l'État. L'alinéa 3 énumère les emplois pourvus en Conseil des ministres : conseillers d'État, grand chancelier de la Légion d'honneur, ambassadeurs et envoyés extraordinaires, conseillers maîtres à la Cour des comptes, préfets, représentants de l'État dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, officiers généraux, recteurs des académies et directeurs des administrations centrales.

Cette liste, fixée par la Constitution elle-même, traduit la volonté du constituant de placer sous l'autorité directe du chef de l'État la désignation des plus hauts responsables de l'appareil administratif. Le Conseil d'État a précisé que cette compétence de nomination en Conseil des ministres est d'interprétation stricte (CE, Sect., 10 septembre 1992, Meyet, req. n° 140376). Dans cet arrêt fondamental, le juge administratif a considéré qu'un décret délibéré en Conseil des ministres, alors même qu'aucun texte ne l'exigeait, relevait de la compétence du Président de la République et ne pouvait être modifié que par lui.

Les nominations soumises à l'avis des commissions parlementaires

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit un mécanisme de contrôle parlementaire sur certaines nominations présidentielles, codifié au dernier alinéa de l'article 13. La loi organique du 23 juillet 2010 en a précisé les modalités d'application. Le Président ne peut procéder à la nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans les deux commissions permanentes compétentes atteint les trois cinquièmes des suffrages exprimés. Ce droit de veto parlementaire, qui constitue un mécanisme de contrôle inédit dans l'histoire constitutionnelle française, concerne les emplois et fonctions revêtant une importance particulière pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation.

Parmi les postes concernés figurent notamment la présidence de l'Autorité des marchés financiers, la direction générale de la Caisse des dépôts et consignations, la présidence de l'Autorité de la concurrence, la présidence de la CNIL, la présidence de l'Autorité de régulation des communications électroniques (ARCEP) ou encore la direction générale de Pôle emploi (devenu France Travail). Ce mécanisme s'inspire partiellement du système américain d'auditions de confirmation devant le Sénat (advise and consent), même s'il en diffère sensiblement dans ses modalités.

Les nominations prévues par d'autres articles de la Constitution

Plusieurs dispositions constitutionnelles organisent des régimes spécifiques de nomination. L'article 56 confie au Président la désignation de trois des neuf membres du Conseil constitutionnel ainsi que de son président, après avis de la commission permanente chargée des lois de chaque assemblée. L'article 65 lui permet de désigner deux des six personnalités qualifiées du Conseil supérieur de la magistrature, après avis de la commission permanente chargée de l'organisation judiciaire. Enfin, l'article 71-1 prévoit la nomination du Défenseur des droits pour un mandat de six ans non renouvelable, après avis de la commission compétente en matière de libertés publiques.

Ces différents régimes témoignent d'une gradation dans l'intensité du contrôle parlementaire, allant du simple avis public (Conseil constitutionnel, Défenseur des droits) au droit de veto des trois cinquièmes (emplois de l'article 13, dernier alinéa).

Le pouvoir d'accréditation, distinct du pouvoir de nomination

L'article 14 de la Constitution attribue au Président le pouvoir d'accréditer les ambassadeurs et envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères. Réciproquement, les ambassadeurs étrangers sont accrédités auprès de lui. Ce pouvoir, qui relève des relations internationales, précède chronologiquement la nomination. Il s'agit de vérifier que le diplomate pressenti ne sera pas déclaré persona non grata par l'État d'accueil, conformément aux usages de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961. La nomination n'est rendue publique qu'une fois l'agrément obtenu.

À retenir

• Le Président nomme le Premier ministre sans contreseing (article 8) et les membres du gouvernement sur proposition de ce dernier.
• L'article 13 énumère limitativement les emplois pourvus en Conseil des ministres (préfets, ambassadeurs, conseillers d'État, recteurs, directeurs d'administrations centrales, etc.).
• Depuis la révision de 2008, certaines nominations sont soumises à un droit de veto parlementaire aux trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions compétentes.
• Des régimes spécifiques existent pour les nominations au Conseil constitutionnel (article 56), au CSM (article 65) et du Défenseur des droits (article 71-1).
• Le pouvoir d'accréditation des ambassadeurs (article 14) est distinct du pouvoir de nomination et le précède chronologiquement.