Le parlementarisme rationalisé allemand et le modèle directorial suisse

L'Allemagne et la Suisse offrent deux modèles constitutionnels profondément différents, nés l'un de la réaction à l'expérience totalitaire, l'autre d'une tradition de démocratie directe et de consensus. Tous deux s'inscrivent dans le cadre du fédéralisme, mais avec des conceptions radicalement distinctes de l'exercice du pouvoir.

La Loi fondamentale allemande : un constitutionnalisme de réaction

La Loi fondamentale (Grundgesetz), adoptée le 8 mai 1949 sous la supervision des Alliés, est conçue comme une réponse aux faiblesses de la République de Weimar et aux crimes du nazisme. Son article premier proclame l'intangibilité de la dignité de l'être humain, tandis que l'article 20 alinéa 4 reconnaît un droit de résistance à quiconque entreprendrait de renverser l'ordre constitutionnel. Se souvenant qu'Hitler était parvenu au pouvoir par la voie légale, le texte permet au Tribunal constitutionnel fédéral d'interdire les partis qui portent atteinte à l'ordre constitutionnel libéral et démocratique (art. 21 al. 2), expression du concept de démocratie militante (streitbare Demokratie).

La clause d'éternité (Ewigkeitsklausel, art. 79 al. 3) constitue une innovation majeure : elle interdit toute révision qui porterait atteinte au système fédéral, au principe de dignité humaine, au caractère obligatoire des droits fondamentaux, à la séparation des pouvoirs et à la souveraineté démocratique. Même le pouvoir constituant dérivé ne peut modifier ces principes fondateurs.

Le Tribunal constitutionnel fédéral

Le Bundesverfassungsgericht, qui siège à Karlsruhe, est composé de seize juges nommés pour douze ans (mandat non renouvelable), élus pour moitié par le Bundestag et pour moitié par le Bundesrat. Répartis en deux chambres (Senate) de huit juges, ils connaissent de trois types de recours : le recours individuel (Verfassungsbeschwerde) contre une loi portant atteinte aux droits fondamentaux après épuisement des voies ordinaires, le contrôle de conformité des lois (Normenkontrollverfahren) concret ou abstrait, et le recours en interprétation (Verfassungsstreit) en cas de conflit entre pouvoirs publics.

La jurisprudence du Bundesverfassungsgericht a exercé une influence considérable sur les autres juridictions européennes. Elle a dégagé les principes de proportionnalité et de confiance légitime, repris respectivement par la Cour européenne des droits de l'homme et par la Cour de justice de l'Union européenne. Le Conseil constitutionnel français s'est lui-même inscrit dans sa lignée pour dégager le principe de dignité de la personne humaine.

Le fédéralisme et le régime parlementaire allemands

La République fédérale comprend 16 Länder, chacun doté de sa propre constitution, d'un parlement (Landtag) et d'un ministre-président. La répartition des compétences législatives entre la Fédération et les Länder obéit au système des trois listes : compétence de droit commun des Länder (art. 70), compétences exclusives fédérales (prérogatives régaliennes) et compétences concurrentes (les Länder peuvent légiférer tant que la Fédération ne l'a pas fait). Le principe Bundesrecht bricht Landesrecht (le droit fédéral prime le droit des Länder) s'applique en cas de conflit.

Le Bundestag est élu au suffrage universel direct selon un système mixte de proportionnelle compensatoire avec une clause de barrage à 5 %. Le Bundesrat, chambre de représentation des Länder, n'est pas élu : chaque gouvernement de Land y envoie 3 à 6 membres dotés d'un vote. Le Bundesrat dispose d'un veto absolu sur les lois de consentement et d'un veto suspensif sur les autres.

Le chancelier (Bundeskanzler), élu par le Bundestag sur proposition du président de la République, est soumis à deux mécanismes de responsabilité. La question de confiance (art. 68) lui permet de contraindre sa majorité en la menaçant de dissolution, voire de provoquer des élections anticipées par un refus de confiance concerté, comme l'a fait Gerhard Schröder en 2005. La défiance constructive (art. 67) exige que le Bundestag élit un successeur dans les 48 heures pour renverser le chancelier, empêchant les coalitions purement négatives. Ce mécanisme n'a été utilisé que deux fois : échec contre Willy Brandt en 1972, succès de Helmut Kohl contre Helmut Schmidt en 1982.

Le modèle directorial suisse

La Confédération helvétique, née du pacte de 1291, constitue un cas unique en Europe. La constitution du 18 avril 1999 organise un État fédéral de 26 cantons, doté d'un régime directorial dans lequel le pouvoir exécutif est confié à un organe collégial. Il n'existe pas de contrôle de constitutionnalité, le Tribunal fédéral ne pouvant pas invalider les lois de l'Assemblée fédérale élue par le peuple souverain.

Le Parlement est constitué du Conseil national (200 députés élus à la proportionnelle pour 4 ans) et du Conseil des États (46 représentants des cantons, deux par canton). Le bicamérisme est parfaitement égalitaire : les deux chambres doivent rendre des décisions concordantes. Réunies, elles forment l'Assemblée fédérale qui détient l'autorité suprême.

Le pouvoir exécutif appartient au Conseil fédéral, composé de 7 membres élus pour 4 ans par l'Assemblée fédérale. La formule magique, introduite en 1959, assure une représentation de toutes les principales forces politiques au sein du gouvernement. Le souci du consensus conduit à éviter les votes au profit de discussions aboutissant à l'accord, avec un devoir de solidarité imposant à chaque membre de défendre les décisions adoptées. Le président de la Confédération, élu pour un an au sein du Conseil fédéral, est un simple primus inter pares soumis au principe de non-itération.

La Suisse n'étant pas un régime parlementaire, il n'existe ni dissolution ni responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement. La démocratie semi-directe joue un rôle central : référendum obligatoire pour toute révision constitutionnelle (double majorité du peuple et des cantons requise), initiative populaire constitutionnelle (100 000 signatures en 18 mois), référendum abrogatif législatif (50 000 signatures en 100 jours). La Landsgemeinde, assemblée publique de démocratie directe, subsiste encore dans les cantons d'Appenzell Rhodes-Intérieures et de Glaris.

À retenir

• La Loi fondamentale allemande repose sur le concept de démocratie militante et la clause d'éternité qui protège ses principes fondateurs de toute révision.
• La défiance constructive (art. 67) empêche les coalitions négatives en exigeant l'élection d'un successeur au chancelier dans les 48 heures.
• Le Tribunal constitutionnel fédéral allemand a influencé la jurisprudence européenne en dégageant les principes de proportionnalité et de confiance légitime.
• La Suisse se distingue par un régime directorial à exécutif collégial (Conseil fédéral de 7 membres) et l'absence de contrôle de constitutionnalité.
• La formule magique suisse intègre toutes les formations politiques majeures au gouvernement, incarnant une démocratie de concordance.