Le maire : dualité fonctionnelle et pouvoirs de police

Le maire occupe une place singulière dans l'architecture institutionnelle française. Il cumule deux qualités distinctes, celle d'agent de l'État et celle de représentant de la commune, ce qui en fait une autorité à double visage, soumise à des régimes juridiques différents selon la casquette qu'il porte.

L'élection du maire et le régime des incompatibilités

Le maire est élu par le conseil municipal en son sein, au scrutin secret. L'élection requiert la majorité absolue des suffrages exprimés aux deux premiers tours. Si aucun candidat ne l'obtient, un troisième tour est organisé où la majorité relative suffit, le plus âgé étant élu en cas d'égalité. Ce mode d'élection indirect distingue nettement le maire des conseillers municipaux, élus au suffrage universel direct par les électeurs.

Le mandat du maire est de six ans, renouvelable sans limitation. Les fonctions de maire sont incompatibles avec celles de représentant au Parlement européen, de président du conseil départemental ou de président du conseil régional. Depuis la loi organique du 14 février 2014, le cumul d'un mandat parlementaire national (député ou sénateur) avec une fonction exécutive locale, dont celle de maire, est interdit. Cette interdiction, entrée en vigueur en 2017, a profondément modifié le paysage politique local français.

Le maire, agent de l'État

Dans l'exercice de ses attributions étatiques, le maire agit comme subordonné hiérarchique du préfet, du sous-préfet et du procureur de la République. Les actes qu'il prend en cette qualité sont exécutoires de plein droit, sans transmission préalable au contrôle de légalité préfectoral (à la différence des actes pris au nom de la commune).

Le maire est officier de police judiciaire en vertu de l'article 16 du code de procédure pénale. Il est tenu d'informer sans délai le procureur de la République des crimes, délits et contraventions dont il a connaissance. Cette qualité lui confère des pouvoirs importants en matière de constatation des infractions, même si en pratique, ces attributions sont principalement exercées par les forces de l'ordre.

Le maire est également officier d'état civil. Il tient les registres de naissance, de mariage et de décès, célèbre les mariages civils, délivre les actes d'état civil, tient à jour les livrets de famille et procède aux notifications démographiques auprès de l'INSEE. La jurisprudence a précisé que le maire ne peut pas refuser de célébrer un mariage dès lors que les conditions légales sont réunies (CE, 9 octobre 1996, Commune de Bagnères-de-Luchon pour un cas d'annulation de refus). Plus récemment, la question a été relancée lors de l'adoption de la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe : le Conseil constitutionnel a jugé que les maires ne pouvaient invoquer une clause de conscience pour refuser de célébrer de tels mariages (CC, 18 octobre 2013, n° 2013-353 QPC).

Le maire veille enfin à l'exécution des lois et règlements sur le territoire de la commune, assurant ainsi le relais de l'autorité étatique au niveau local.

Le maire, représentant et exécutif de la commune

En sa qualité de représentant de la commune, le maire la représente en justice et dans les actes de la vie civile. Il est l'autorité exécutive du conseil municipal : il prépare les projets de délibérations, les présente au conseil, les soumet au vote, puis les exécute une fois adoptées. Cette exécution s'opère sous le double contrôle du conseil municipal et du préfet au titre du contrôle de légalité (articles L. 2131-1 et suivants du CGCT).

Le maire conclut les marchés publics, ordonnance les dépenses et les recettes, dirige les travaux communaux et gère la voirie communale. Ses décisions sont hiérarchiquement subordonnées aux délibérations du conseil municipal : par exemple, le recrutement d'un agent communal suppose une délibération préalable créant le poste.

Le conseil municipal peut déléguer au maire certaines de ses attributions par une délibération expresse (article L. 2122-22 du CGCT). Le maire rend compte de l'usage de ces délégations au moins une fois par trimestre. Le conseil peut retirer la délégation à tout moment. Le maire peut subdéléguer à ses adjoints les attributions reçues du conseil, sauf délibération contraire.

Les pouvoirs de police du maire

Le maire dispose de pouvoirs propres qui ne procèdent ni du conseil municipal ni de l'État. Il est le supérieur hiérarchique de l'ensemble du personnel communal : il recrute, nomme, titularise, avance, sanctionne et met à la retraite les agents.

Le pouvoir le plus emblématique du maire est son pouvoir de police administrative générale, fondé sur l'article L. 2212-2 du CGCT. Ce pouvoir vise à assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques. La trilogie classique de l'ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité) a été formulée dès la loi municipale de 1884 et précisée par la jurisprudence. Le Conseil d'État y a ajouté la notion de dignité de la personne humaine à l'occasion de la célèbre décision sur les lancers de nains (CE Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge), puis la notion de bon ordre a été consacrée comme composante autonome.

Le maire peut réglementer la circulation et le stationnement sur les voies communales, prendre des arrêtés relatifs à la lutte contre le bruit, à la fermeture des débits de boissons ou à la salubrité des habitations. En matière de polices spéciales, il exerce notamment la police des funérailles et des lieux de sépulture, la police rurale (protection des récoltes, lutte contre les animaux nuisibles) et la police des baignades et des activités nautiques.

Le maire est le chef de la police municipale lorsque la commune en est dotée, dans le cadre fixé par la loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales. En cas de carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police, le préfet peut se substituer à lui après mise en demeure restée sans effet (article L. 2215-1 du CGCT). Cette substitution est un pouvoir ancien, confirmé par la jurisprudence (CE, 24 juin 1954, Commune de Lourdes). Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité sur les mesures de police du maire (CE, 19 mai 1933, Benjamin), vérifiant que la mesure est adaptée, nécessaire et proportionnée à la menace pour l'ordre public.

Les adjoints au maire

Les adjoints sont élus par le conseil municipal au scrutin secret, immédiatement après l'élection du maire. Leur nombre ne peut excéder 30 % de l'effectif légal du conseil, avec un minimum d'un adjoint par commune. Dans les communes de 80 000 habitants et plus, des adjoints de quartier supplémentaires peuvent être créés dans la limite de 10 % de l'effectif du conseil.

Les adjoints sont de plein droit officiers d'état civil et peuvent accomplir les actes d'état civil sans délégation du maire (CE, 11 octobre 1991, Ribaute et Balanca). Le maire peut leur déléguer une partie de ses fonctions par un arrêté, qui constitue une délégation de fonctions (et non une simple délégation de signature). Toutefois, le maire conserve le droit de signer tout acte entrant dans le domaine délégué (CE, 19 mai 2000, Commune de Cendre). La délégation doit être précise et limitée dans son objet. Les adjoints bénéficient d'une priorité en matière de délégations par rapport aux simples conseillers municipaux.

Les communes nouvelles

Le paysage communal a été enrichi par le dispositif des communes nouvelles, issu de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, complétée par la loi du 16 mars 2015 et la loi du 1er août 2019. Ces communes peuvent naître de la fusion de communes existantes, de la transformation d'un EPCI ou de l'initiative préfectorale. Le succès de ce dispositif s'explique par des incitations financières (maintien de la dotation globale de fonctionnement) et par la possibilité de préserver l'identité des anciennes communes au sein de communes déléguées. Les communes nouvelles issues de la transformation d'un EPCI peuvent devenir des communes-communautés, exerçant à la fois les compétences communales et intercommunales.

À retenir

• Le maire est élu au scrutin secret par le conseil municipal en son sein, à la majorité absolue aux deux premiers tours, à la majorité relative au troisième.
• Le dédoublement fonctionnel du maire (agent de l'État et représentant de la commune) est sa caractéristique principale, chaque qualité obéissant à un régime juridique distinct.
• Le pouvoir de police administrative générale du maire, fondé sur l'article L. 2212-2 du CGCT, vise le bon ordre, la sûreté, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques, auxquels la jurisprudence a ajouté la dignité de la personne humaine.
• Les adjoints sont de plein droit officiers d'état civil et reçoivent des délégations de fonctions du maire, qui conserve néanmoins un droit d'évocation.
• Le préfet peut se substituer au maire en cas de carence dans l'exercice de ses pouvoirs de police (art. L. 2215-1 CGCT).