Le maintien résiduel de la faute lourde et les perspectives d'évolution

Si le mouvement général tend vers la disparition de la faute lourde, cette exigence subsiste dans certains domaines circonscrits du droit administratif. L'analyse de ces hypothèses résiduelles permet de comprendre les justifications théoriques qui sous-tendent le maintien d'un régime de responsabilité renforcé et d'envisager les évolutions futures.

Les activités administratives présentant une complexité particulière

Le premier domaine dans lequel la faute lourde demeure exigée est celui des activités administratives qui présentent, par nature, une complexité éminente. Le cas le plus caractéristique est celui des opérations matérielles de police effectuées sur le terrain, par opposition aux mesures juridiques de police pour lesquelles une faute simple suffit depuis 1942.

Ainsi, les activités de surveillance de la police aux frontières continuent de relever du régime de la faute lourde (CE, 26 juin 1985, Mme Garagnon). La justification tient à la nature même de ces missions, exercées dans des conditions de terrain difficiles, souvent en situation d'urgence ou de tension, et nécessitant des arbitrages opérationnels délicats. Le juge administratif considère qu'imposer un régime de faute simple à ces activités reviendrait à soumettre l'administration à une obligation de résultat incompatible avec les contraintes réelles de l'action sur le terrain.

De même, la responsabilité du fait de l'activité juridictionnelle des juridictions administratives demeure soumise à la faute lourde, conformément à l'arrêt d'Assemblée Darmont (CE, Ass., 29 décembre 1978), à l'exception notable des questions relatives aux délais de jugement, pour lesquelles l'arrêt Magiera (2002) a substitué la faute simple. Cette solution s'explique par le souci de préserver l'indépendance des magistrats et d'éviter que l'engagement trop facile de la responsabilité de l'État ne constitue une forme de pression indirecte sur l'office du juge.

Il est intéressant de noter que le juge judiciaire a adopté une approche différente pour la responsabilité du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice judiciaire. L'article L. 141-1 du Code de l'organisation judiciaire prévoit que l'État est responsable en cas de faute lourde ou de déni de justice, mais la Cour de cassation a progressivement assoupli la notion de faute lourde dans ce domaine.

Les activités de surveillance et de contrôle

Le second domaine de maintien de la faute lourde concerne les activités de surveillance et de contrôle exercées par l'administration sur d'autres personnes publiques ou sur des personnes privées.

Cette exigence a été réaffirmée à propos du contrôle de légalité exercé par le préfet sur les actes des collectivités territoriales (CE, 21 juin 2000, Ministre de l'Équipement c/ Commune de Roquebrune-Cap-Martin). Elle s'applique également en matière de dissolution des syndicats de communes (CE, 6 octobre 2000, Ministre de l'Intérieur c/ Commune de Saint-Florent et autres).

La ratio legis de cette solution est fondamentalement différente de celle qui prévaut pour les activités complexes. Ici, le maintien de la faute lourde vise à responsabiliser les entités contrôlées. L'idée est que la responsabilité première doit peser sur la personne publique qui agit et qui est chargée de l'exécution du service public, plutôt que sur l'autorité de contrôle dont la mission est, par définition, seconde et souvent exercée à distance. Admettre trop facilement la responsabilité de l'État du fait de ses carences dans l'exercice du contrôle reviendrait à déresponsabiliser les collectivités territoriales et les organismes contrôlés.

Toutefois, cette justification est discutée en doctrine. Certains auteurs estiment que le contrôle de légalité, dès lors qu'il est une obligation constitutionnelle du préfet en vertu de l'article 72 de la Constitution, devrait engager la responsabilité de l'État pour faute simple lorsque des carences manifestes sont constatées. Le débat reste ouvert.

Les perspectives d'évolution : vers la disparition totale de la faute lourde ?

Plusieurs facteurs pourraient conduire à un abandon complet de l'exigence de faute lourde dans les années à venir. D'abord, la dynamique jurisprudentielle favorable aux victimes semble irréversible. Ensuite, l'influence croissante du droit européen (CEDH et droit de l'Union européenne) pousse vers une harmonisation des standards de protection. Enfin, la doctrine majoritaire considère que le maintien de la faute lourde dans quelques domaines résiduels crée des inégalités injustifiées entre les justiciables.

Néanmoins, certains arguments militent pour le maintien d'un seuil de gravité dans des domaines spécifiques. Le principe de séparation des pouvoirs justifie une certaine retenue du juge à l'égard de l'activité juridictionnelle. La nécessité de ne pas paralyser l'action administrative dans des contextes opérationnels difficiles constitue un argument de politique juridique non négligeable. Le Conseil d'État semble pour l'instant maintenir un équilibre pragmatique, abandonnant la faute lourde domaine par domaine, au cas par cas, sans proclamer un principe général d'abandon.

On peut également mentionner l'émergence de régimes législatifs de responsabilité sans faute qui, dans certains domaines, rendent la question de la faute lourde sans objet. C'est le cas en matière d'accidents médicaux (loi du 4 mars 2002), d'attentats terroristes (fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme), ou encore d'aléas thérapeutiques.

À retenir

• La faute lourde subsiste dans deux domaines principaux : les activités d'une complexité particulière (opérations de terrain, activité juridictionnelle) et les activités de contrôle et de surveillance.
• Le maintien de la faute lourde pour les activités de contrôle vise à responsabiliser les entités contrôlées plutôt que l'autorité de contrôle.
• L'arrêt Darmont (CE, Ass., 1978) maintient la faute lourde pour l'activité juridictionnelle administrative, sauf pour les délais de jugement (Magiera, 2002).
• La doctrine est divisée sur le maintien de la faute lourde, certains auteurs plaidant pour son abandon total.
• L'émergence de régimes législatifs de responsabilité sans faute rend parfois la question de la faute lourde sans objet.