Le juge des référés administratifs : office, pouvoirs et conditions d'intervention

Le contentieux administratif de l'urgence constitue l'un des progrès les plus significatifs du droit administratif contemporain. Longtemps critiqué pour sa lenteur et son incapacité à protéger efficacement les droits des justiciables face à la puissance publique, le juge administratif s'est vu doter, par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, d'un arsenal procédural profondément rénové. Cette réforme, entrée en vigueur le 1er janvier 2001, a transformé le traitement de l'urgence devant les juridictions administratives.

L'office du juge des référés

Le juge des référés est le juge administratif de l'urgence. Son office se distingue fondamentalement de celui du juge du fond : il ne tranche pas le litige au principal, ne prononce pas l'annulation d'un acte administratif et ne condamne pas l'administration à verser des dommages-intérêts définitifs. Sa mission consiste à ordonner des mesures provisoires et rapides destinées à sauvegarder les droits et libertés des administrés dans l'attente d'un jugement au fond.

Il statue par voie d'ordonnances, et non par jugements, ce qui traduit le caractère provisoire de son intervention. Ce caractère provisoire a été rappelé avec constance par la jurisprudence (CE, Sect., 12 octobre 2001, Société Produits Roche). Le juge des référés ne peut prendre que des mesures qui ne préjugent pas du fond du litige, conformément au principe selon lequel le provisoire ne saurait empiéter sur le définitif.

Au sein de chaque juridiction, le juge des référés est un juge unique. Il peut s'agir du président du tribunal administratif, du président de la cour administrative d'appel, ou d'un magistrat désigné par eux, sous réserve qu'il justifie d'au moins deux ans d'ancienneté et du grade de premier conseiller. Devant le Conseil d'État, cette fonction est exercée par le président de la section du contentieux ou par un conseiller d'État qu'il désigne (article L. 511-2 du Code de justice administrative).

Les origines de la réforme de 2000

Avant la loi du 30 juin 2000, le droit administratif français ne disposait que de procédures d'urgence éparses et largement inefficaces. Le sursis à exécution, principale voie de recours provisoire, était soumis à des conditions particulièrement restrictives : le requérant devait démontrer que l'exécution de la décision entraînerait des conséquences difficilement réparables et qu'un moyen sérieux d'annulation existait. En pratique, le taux d'octroi du sursis était inférieur à 5 %, ce qui rendait cette procédure quasi-illusoire.

La loi du 8 février 1995 avait tenté une première réforme en instituant une suspension provisoire limitée à trois mois, mais celle-ci s'était avérée tout aussi décevante. Le rapport du groupe de travail présidé par le président Daniel Labetoulle, remis en 1999, a fourni les bases de la réforme adoptée en 2000. Le législateur s'est inspiré du modèle du juge des référés judiciaire, tout en l'adaptant aux spécificités du contentieux administratif.

Cette évolution s'inscrit également dans un contexte européen : la Cour européenne des droits de l'homme avait souligné, dans plusieurs arrêts, la nécessité d'un recours effectif au sens de l'article 13 de la Convention (CEDH, 26 avril 2007, Gebremedhin c. France), ce qui impliquait l'existence de procédures d'urgence efficaces.

La classification des référés administratifs

La loi du 30 juin 2000 a instauré une architecture tripartite des référés administratifs, codifiée aux articles L. 521-1 à L. 523-1 du Code de justice administrative. On distingue les référés d'urgence, soumis à la condition d'urgence, les référés ordinaires, dispensés de cette condition, et les référés spéciaux, régis par des textes particuliers.

Les référés d'urgence comprennent le référé-suspension (article L. 521-1), le référé-liberté (article L. 521-2) et le référé-conservatoire ou référé mesures utiles (article L. 521-3). Les référés ordinaires regroupent le référé-constat (article R. 531-1), le référé-instruction (article R. 532-1) et le référé-provision (article R. 541-1). Enfin, les référés spéciaux couvrent des domaines variés, du référé fiscal au référé en matière de passation des contrats publics.

À retenir

• Le juge des référés est le juge de l'urgence, statuant par ordonnances et ne pouvant prendre que des mesures provisoires ne préjugeant pas le fond.
• La loi du 30 juin 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2001, a profondément réformé le traitement de l'urgence, remplaçant le sursis à exécution par un dispositif plus efficace.
• Le juge des référés statue en tant que juge unique, ce qui constitue une exception au principe de collégialité.
• L'architecture des référés repose sur une distinction tripartite : référés d'urgence, référés ordinaires et référés spéciaux.
• Cette réforme a permis au juge administratif de répondre à l'exigence d'un recours effectif au sens de l'article 13 de la CEDH.