Le dualisme juridictionnel : fondement constitutionnel et critiques contemporaines

Le dualisme juridictionnel, c'est-à-dire la coexistence de deux ordres de juridiction (judiciaire et administratif), constitue une caractéristique majeure du système institutionnel français. Longtemps fondé sur la seule tradition historique et législative, il a progressivement acquis une assise constitutionnelle solide tout en demeurant l'objet de critiques récurrentes.

L'ancrage constitutionnel du dualisme

Le fondement constitutionnel de la juridiction administrative a été construit en plusieurs étapes par le Conseil constitutionnel. La décision du 22 juillet 1980 (Loi portant validation d'actes administratifs) reconnaît pour la première fois la valeur constitutionnelle de l'indépendance de la juridiction administrative, en la rattachant aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR).

La décision du 23 janvier 1987 (Conseil de la concurrence) franchit une étape supplémentaire en constitutionnalisant la compétence même du juge administratif. Le Conseil constitutionnel y affirme que relève « en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif ». Ce noyau dur de compétence ne peut être transféré au juge judiciaire par le législateur ordinaire.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inscrit dans le texte même de la Constitution la notion d'« ordre administratif », conférant ainsi une reconnaissance textuelle explicite à ce qui n'était jusqu'alors qu'une construction jurisprudentielle. Enfin, la décision du 3 décembre 2009 du Conseil constitutionnel a qualifié la Cour de cassation et le Conseil d'État de « juridictions placées au sommet de chacun des deux ordres de juridiction reconnus par la Constitution », consacrant leur égale dignité constitutionnelle.

La critique de la complexité pour le justiciable

La première critique adressée au dualisme juridictionnel porte sur la complexité qu'il engendre pour le justiciable. La détermination du juge compétent obéit à des critères subtils et parfois fluctuants. Un même fait, selon qu'il relève du service public administratif ou du service public industriel et commercial, selon qu'il met en jeu une prérogative de puissance publique ou une gestion privée, peut relever de l'un ou l'autre ordre de juridiction.

Le mécanisme des questions préjudicielles illustre cette difficulté. Lorsqu'un juge est confronté à une question relevant de la compétence de l'autre ordre, il doit surseoir à statuer et renvoyer cette question au juge compétent. Ce va-et-vient entre les deux ordres allonge les délais de jugement. Toutefois, la réforme de 2015 a simplifié le dispositif : désormais, lorsqu'un juge se déclare incompétent, c'est à lui-même qu'il incombe de transmettre le dossier au juge compétent, et non plus aux parties de reprendre l'initiative.

Le Tribunal des conflits, juridiction paritaire chargée de trancher les conflits de compétence, n'est saisi que d'un nombre très réduit d'affaires (25 à 30 par an), ce qui tend à relativiser l'ampleur réelle des difficultés de répartition. Sa réforme par la loi du 16 février 2015 a modernisé son fonctionnement, supprimant notamment la présidence traditionnelle du garde des Sceaux au profit d'une présidence alternée entre un membre du Conseil d'État et un membre de la Cour de cassation.

La critique du privilège de juridiction

Une deuxième critique dénonce un supposé privilège de juridiction dont bénéficierait l'administration, soumise à des règles dérogatoires au droit commun qui seraient moins favorables au justiciable. Le droit administratif, droit autonome et largement jurisprudentiel, appliquerait des principes distincts de ceux du droit privé, au détriment des administrés.

Cette critique mérite d'être fortement nuancée. La jurisprudence du Conseil d'État a historiquement construit des mécanismes protecteurs des administrés. Le recours pour excès de pouvoir, qualifié par Gaston Jèze de « plus merveilleuse création des juristes », permet à tout administré de contester la légalité d'un acte administratif sans ministère d'avocat obligatoire et moyennant des frais de justice modiques. La jurisprudence sur la responsabilité sans faute de l'administration (CE, 21 juin 1895, Cames, pour le risque professionnel ; CE, 30 novembre 1923, Couitéas, pour la rupture d'égalité devant les charges publiques) va même au-delà de ce que le droit civil offre aux justiciables.

De surcroît, l'observation du droit comparé révèle que les pays pratiquant l'unité de juridiction ont tous développé, de facto, des règles spécifiques pour le contentieux administratif. Les Administrative Tribunals britanniques, le système américain de judicial review et le droit administratif australien témoignent de cette nécessité de traiter différemment les litiges mettant en cause la puissance publique.

La critique de l'indépendance des juges administratifs

La critique la plus sensible porte sur l'indépendance des juges administratifs. Contrairement aux magistrats judiciaires, formés à l'École nationale de la magistrature et protégés par le statut constitutionnel de l'autorité judiciaire (article 64 de la Constitution), les juges administratifs sont des fonctionnaires recrutés par la voie de l'Institut national du service public (INSP, successeur de l'ENA depuis 2022). La pratique de la mobilité entre fonctions juridictionnelles et fonctions administratives (la « double casquette » du Conseil d'État, à la fois juge et conseiller du gouvernement) alimente le soupçon de connivence avec le pouvoir.

Plusieurs éléments permettent cependant de répondre à cette critique. L'indépendance des juges administratifs a valeur constitutionnelle depuis la décision du 22 juillet 1980. Les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel bénéficient de l'inamovibilité (article L. 231-3 du code de justice administrative), garantie statutaire fondamentale qui les protège contre tout déplacement ou révocation arbitraire. La Cour européenne des droits de l'homme a d'ailleurs reconnu, dans l'arrêt Sacilor-Lormines c. France du 9 novembre 2006, que le Conseil d'État français satisfaisait aux exigences d'indépendance et d'impartialité de l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Par ailleurs, la connaissance intime de l'administration par ses juges constitue paradoxalement un atout. C'est précisément parce que les membres du Conseil d'État comprennent les mécanismes de l'action administrative qu'ils ont pu construire un corpus jurisprudentiel exigeant. La jurisprudence Blanco (TC, 8 février 1873), les grands arrêts sur le détournement de pouvoir, l'erreur manifeste d'appréciation ou les principes généraux du droit témoignent de cette capacité du juge administratif à imposer le respect du droit à l'administration.

À retenir

• Le dualisme juridictionnel repose sur un triple fondement constitutionnel : indépendance (1980), compétence (1987) et reconnaissance textuelle (2008) de la juridiction administrative.
• La complexité pour le justiciable est réelle mais limitée : le Tribunal des conflits ne traite que 25 à 30 affaires par an, et la réforme de 2015 a simplifié les mécanismes de renvoi.
• Le « privilège de juridiction » est un faux procès : le droit administratif a développé des mécanismes protecteurs (recours pour excès de pouvoir, responsabilité sans faute) souvent plus favorables que le droit commun.
• L'indépendance des juges administratifs est constitutionnellement garantie (1980), statutairement protégée (inamovibilité) et reconnue par la CEDH (Sacilor-Lormines, 2006).
• Tous les pays à unité de juridiction ont développé des règles spécifiques pour le contentieux administratif, confirmant la nécessité d'un traitement différencié de la puissance publique.