Le droit à l'information et la participation-association des citoyens à la vie locale

La démocratie locale ne se réduit pas aux seuls mécanismes électoraux. Elle repose également sur un ensemble de dispositifs permettant aux habitants d'être informés des affaires de leur collectivité et, dans certains cas, d'être associés à l'élaboration des décisions publiques. Ce volet de la démocratie locale, qualifié de démocratie participative, s'est progressivement structuré en droit français depuis les lois de décentralisation de 1982, sans pour autant remettre en cause le principe de la démocratie représentative qui demeure le socle du fonctionnement des collectivités territoriales.

Le droit à l'information des citoyens locaux

Le droit à l'information constitue le premier degré de la participation citoyenne. Il trouve son fondement dans le principe de transparence administrative, consacré notamment par la loi du 17 juillet 1978 relative à l'accès aux documents administratifs (aujourd'hui codifiée dans le code des relations entre le public et l'administration). Appliqué aux collectivités territoriales, ce droit impose la mise à disposition de plusieurs catégories de documents.

Les documents budgétaires votés par les assemblées délibérantes doivent être accessibles à toute personne physique ou morale. Les maires, les présidents d'EPCI, de départements et de régions sont tenus de diffuser le budget accompagné de l'ensemble des annexes budgétaires par tout moyen de publicité approprié. Les avis et lettres d'observations formulés par les chambres régionales des comptes sont également communicables, ce qui renforce le contrôle citoyen sur la gestion financière locale.

Au-delà des documents budgétaires, l'ensemble des documents administratifs des collectivités territoriales sont communicables à toute personne intéressée, sous réserve des exceptions classiques relatives au secret et à la vie privée. La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) veille au respect de ces obligations et peut être saisie en cas de refus de communication.

La publicité des actes administratifs constitue un autre vecteur essentiel d'information. Les actes réglementaires font l'objet d'une publication, tandis que les actes individuels sont portés à la connaissance de leurs destinataires par notification. L'ordonnance du 7 octobre 2021 a posé le principe de la dématérialisation de la publicité des actes des collectivités territoriales. Toutefois, un régime dérogatoire a été prévu pour les communes de moins de 3 500 habitants, les syndicats de communes et les syndicats mixtes fermés, qui conservent la faculté de choisir entre l'affichage, la publication papier ou la publication électronique.

Il convient de noter que la jurisprudence du Conseil d'État a précisé les contours de ce droit à l'information. Dans sa décision du 10 mars 2010, Commune de Palavas-les-Flots, le juge administratif a rappelé que le défaut de publicité d'un acte ne l'entache pas d'illégalité mais affecte seulement son opposabilité.

L'action contentieuse du contribuable local

Le contrôle citoyen de l'action locale passe également par un mécanisme contentieux original : l'action du contribuable local. Tout contribuable inscrit au rôle d'une collectivité territoriale peut, avec l'autorisation du tribunal administratif, exercer les actions qu'il estime appartenir à la collectivité lorsque celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé de les engager. Ce mécanisme, prévu aux articles L. 2132-5 et suivants du CGCT pour les communes, permet de pallier l'inertie des élus et contribue à la transparence de la gestion locale.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions de mise en œuvre de cette action. Dans l'arrêt CE, 26 juin 1992, Commune de Béthoncourt, il a confirmé que le contribuable agit au nom et pour le compte de la collectivité, et non en son nom propre. L'autorisation préalable du tribunal administratif constitue un filtre destiné à éviter les recours abusifs.

La participation-association aux décisions locales

Le deuxième degré de la participation citoyenne réside dans l'association des habitants à l'élaboration des décisions. L'aménagement du territoire, l'environnement et l'urbanisme constituent les domaines privilégiés de cette association.

L'administration peut décider librement d'associer le public à la conception d'une réforme ou à l'élaboration d'un projet, en dehors même des cas prévus par les textes. Elle doit alors rendre publiques les modalités de la procédure, mettre à disposition les informations utiles dans un délai raisonnable et assurer la publicité des résultats ou des suites envisagées. Ce cadre général est posé par les articles L. 131-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration.

Lorsqu'une consultation obligatoire d'une commission est prévue avant l'édiction d'un acte réglementaire, les collectivités peuvent lui substituer une consultation ouverte sur internet, permettant de recueillir les observations des personnes concernées. Cette possibilité, issue de la loi du 17 mai 2011, modernise les modes de consultation en les adaptant aux outils numériques.

L'enquête publique constitue le mécanisme de participation le plus formalisé en matière d'association. Selon l'article L. 134-2 du code des relations entre le public et l'administration, elle a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration d'une décision administrative. Elle est obligatoire, notamment, avant l'élaboration des plans locaux d'urbanisme. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite Grenelle II) a profondément réformé le régime des enquêtes publiques en distinguant les enquêtes environnementales, régies par le code de l'environnement, des autres enquêtes publiques.

Les instances de participation locale

Le législateur a multiplié les structures de participation locale. Les commissions consultatives des services publics locaux, rendues obligatoires par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité pour les collectivités de plus de 10 000 habitants, permettent aux usagers de s'exprimer sur le fonctionnement des services publics locaux.

Les conseils de quartier constituent une innovation majeure de la loi du 27 février 2002. Leur création est obligatoire dans les communes de 80 000 habitants et plus, où le conseil municipal fixe leur périmètre. Ils peuvent être consultés par le maire et lui adresser des propositions sur toute question intéressant le quartier. Les communes dont la population est comprise entre 20 000 et 79 999 habitants ont la simple faculté de créer de tels conseils. Il ne faut pas confondre les conseils de quartier avec les mairies de quartier, qui sont des structures administratives de proximité pouvant être créées dans toute commune et regrouper plusieurs quartiers.

Les communes de 80 000 habitants et plus peuvent également élire des adjoints de quartier, dans la limite de 10 % du nombre total de conseillers municipaux. D'autres instances participatives existent : conseils municipaux d'enfants, conseils de jeunes, conseils pour personnes âgées.

Les budgets participatifs, expérimentés à Porto Alegre (Brésil) dès 1989, se sont développés en France à partir des années 2010. Ils permettent aux habitants de proposer et de voter pour des projets d'investissement financés sur une fraction du budget communal. Paris, Rennes, Grenoble ou encore Montreuil figurent parmi les collectivités pionnières en la matière.

À retenir

• Le droit à l'information des citoyens porte sur les documents budgétaires, les documents administratifs et les actes des collectivités, avec un principe de dématérialisation depuis l'ordonnance du 7 octobre 2021.
• L'action du contribuable local permet à tout contribuable inscrit au rôle d'exercer, avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions contentieuses que la collectivité refuse ou néglige d'engager.
• L'enquête publique est le mécanisme le plus formalisé d'association du public, obligatoire notamment en matière d'urbanisme.
• Les conseils de quartier sont obligatoires dans les communes de 80 000 habitants et plus, facultatifs entre 20 000 et 79 999 habitants.
• La démocratie participative ne remet pas en cause la démocratie représentative : les décisions finales restent de la compétence des élus locaux.