Le Directoire, le Consulat et l'Empire : de la République au césarisme (1795-1814)

La période 1795-1814 illustre le passage progressif d'un régime de séparation des pouvoirs paralysé par ses propres mécanismes à un régime de concentration personnelle du pouvoir. Le césarisme napoléonien constitue un modèle politique original fondé sur la légitimité charismatique et l'approbation populaire plébiscitaire.

Le Directoire (1795-1799) : l'échec de la séparation des pouvoirs

La Constitution de l'an III (22 août 1795), texte le plus long de l'histoire constitutionnelle française avec ses 377 articles, tente de tirer les leçons de la Terreur en instaurant des contrepoids institutionnels. Elle comporte une innovation significative : une Déclaration des droits et des devoirs, les devoirs témoignant d'une volonté de retour à l'ordre après les excès révolutionnaires.

Le pouvoir législatif est divisé en deux chambres selon une logique fonctionnelle. Le Conseil des Cinq-Cents ("l'imagination de la République" selon Boissy d'Anglas) a l'initiative des lois. Le Conseil des Anciens ("la raison de la République") les vote. Les deux chambres sont renouvelées par tiers annuellement au suffrage censitaire indirect. Ce texte pose pour la première fois le principe que les députés représentent la nation entière et non le département qui les a élus, et il prohibe le mandat impératif.

L'exécutif est un collège de cinq directeurs nommés par les Anciens sur une liste des Cinq-Cents, pour cinq ans avec renouvellement annuel par cinquième. Cette fragmentation de l'exécutif vise à prévenir toute dictature personnelle mais engendre une paralysie chronique. La procédure de révision, exigeant un voeu répété trois fois à trois ans d'intervalle sur neuf ans, rend toute adaptation impossible.

Le système oscille entre anarchie et despotisme. Les Directeurs se maintiennent par des coups de force successifs : contre les royalistes lors du coup d'État du 18 fructidor an V (4 septembre 1797) et contre les jacobins par l'annulation partielle des élections en 1798 (coup d'État du 22 floréal an VI). Cette instabilité chronique conduit Sieyès, entré au Directoire, à chercher "un sabre" qu'il trouve en la personne de Napoléon Bonaparte.

Le Consulat (1799-1804) : la concentration au profit de l'exécutif

Le coup d'État du 18 brumaire an VIII (9 novembre 1799) met fin au Directoire. La Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799), rédigée à partir d'un projet de Sieyès remanié par Bonaparte, est approuvée par plus de 3 millions de oui contre 1 562 non.

Cette constitution ne comporte aucune déclaration des droits, fait unique dans l'histoire constitutionnelle française depuis 1789. Son objectif est exclusivement pragmatique : restaurer l'État et assurer sa stabilité. Le suffrage est universel mais indirect à trois degrés (listes de confiance communale, départementale et nationale), ce qui vide le suffrage universel de toute substance réelle.

Le gouvernement est confié à trois consuls nommés pour dix ans, mais seul le Premier Consul (Bonaparte, nommément désigné par la Constitution) exerce la réalité du pouvoir. Il promulgue les lois, nomme les ministres, les membres du Conseil d'État, les ambassadeurs, les juges. Les deux autres consuls (Cambacérès et Lebrun) n'ont qu'une voix consultative. L'attribution nominative du pouvoir constitue un trait caractéristique du césarisme.

Le législatif est délibérément affaibli et divisé. Le Tribunat (100 membres) discute les projets de loi sans pouvoir les voter. Le Corps législatif (300 membres) les vote sans pouvoir les discuter. Cette séparation artificielle entre discussion et vote, héritée du Directoire mais amplifiée, réduit le Parlement à une chambre d'enregistrement. Le Conseil d'État, héritier du Conseil du Roi, rédige les projets de loi et les défend devant le Tribunat, exerçant aussi des fonctions consultatives et juridictionnelles.

Le Sénat conservateur, innovation majeure du Consulat, est composé de membres inamovibles cooptés. Conçu par Sieyès comme un gardien de la Constitution (il avait prévu un "Collège des conservateurs" aux pouvoirs exorbitants, que Bonaparte avait violemment rejeté), le Sénat devient en pratique une autorité constituante. En l'absence de procédure de révision dans la Constitution, Bonaparte lui demande de jouer ce rôle dès le sénatus-consulte du 15 nivôse an IX (5 janvier 1800), après l'attentat de la rue Saint-Nicaise. Les sénatus-consultes des 14 et 16 thermidor an X (2 et 4 août 1802) proclament le Consulat à vie, approuvé par plébiscite (3,5 millions contre 8 374).

La pratique des décrets-lois se développe considérablement. La Constitution habilitant l'exécutif à prendre des règlements d'exécution sans délimiter le domaine législatif, le gouvernement étend progressivement son intervention dans le domaine de la loi, préfigurant la distinction entre domaine de la loi et domaine du règlement que consacrera l'article 37 de la Constitution de 1958.

L'Empire (1804-1814) : la monarchie républicaine

Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII (18 mai 1804) dispose laconiquement que "le gouvernement de la République est confié à un empereur". Cette formule paradoxale, maintenant formellement la République tout en rétablissant une monarchie héréditaire, illustre la synthèse napoléonienne entre héritage révolutionnaire et tradition monarchique. Napoléon "assume tout, de Clovis au Comité de Salut public".

Le choix du titre impérial plutôt que royal traduit une double volonté : éviter toute confrontation avec la légitimité capétienne et s'inscrire dans la filiation de l'Empire carolingien et du Saint-Empire romain germanique. Le sacre à Notre-Dame le 2 décembre 1804 mêle symbolique religieuse et innovation révolutionnaire (Napoléon se couronne lui-même).

Un sénatus-consulte de 1807 supprime le Tribunat, dernière instance pouvant déférer au Sénat les projets de loi, sans consultation populaire. Le Sénat, qui pouvait théoriquement jouer un rôle de contrôle constitutionnel (ce que Portalis compare à "l'office de la conscience" auprès de l'empereur), n'exerce jamais cette fonction de tempérance. Ce n'est qu'après l'échec de la campagne de Russie qu'il prononce la déchéance de Napoléon en avril 1814, invoquant alors l'usage inconstitutionnel des décrets-lois pour se dédouaner.

Maurice Hauriou analyse le fonctionnement du Consulat et de l'Empire comme un "gouvernement par la décision exécutive rapide" où la primauté de l'exécutif doit s'apprécier d'un point de vue politique et non juridique. Cette analyse éclaire la nature du césarisme : le pouvoir ne se légitime pas par le respect des formes juridiques mais par l'efficacité de l'action et l'approbation populaire.

Les traits caractéristiques du césarisme

Le césarisme napoléonien, dont le concept sera formalisé par Auguste Romieu dans L'ère des Césars (1853) sous Louis-Napoléon Bonaparte, présente plusieurs traits distinctifs. Il est monarchique (le pouvoir ne se partage pas) et démocratique (il se nourrit de l'approbation populaire par le plébiscite). Il est antiparlementaire : Bonaparte voit dans les assemblées un obstacle au dialogue direct entre le chef et le peuple. Il est pragmatique : selon Jacques Bainville, l'oeuvre de Napoléon n'est pas doctrinaire mais répond à l'actualité en mettant fin à l'anarchie. Il repose sur la légitimité charismatique du chef, au sens que Max Weber donnera à ce concept, et sur l'attribution intuitu personae d'une mission historique.

À retenir

• Le Directoire échoue par l'impossibilité de résoudre les blocages entre un exécutif fragmenté et un législatif divisé, illustrant les limites d'une séparation rigide des pouvoirs.
• Le Consulat concentre le pouvoir exécutif dans les mains du seul Premier Consul par l'affaiblissement systématique du législatif (division entre Tribunat et Corps législatif) et la transformation du Sénat en autorité constituante.
• La pratique des décrets-lois sous le Consulat et l'Empire préfigure la distinction loi/règlement de l'article 37 de la Constitution de 1958.
• Le césarisme constitue un modèle politique original, à la fois monarchique et démocratique, fondé sur la légitimité charismatique et le plébiscite.
• La Constitution de l'an VIII est la seule de l'histoire constitutionnelle française depuis 1789 à ne comporter aucune déclaration des droits.