Le déféré préfectoral : régime juridique, mise en oeuvre et limites

Nature juridique du déféré préfectoral

Le déféré préfectoral constitue le recours par lequel le représentant de l'État saisit le tribunal administratif d'un acte local qu'il estime contraire à la légalité. Le Conseil d'État a assimilé ce recours au recours pour excès de pouvoir (CE, 28 février 1997, commune du Port), ce qui emporte d'importantes conséquences procédurales : le déféré est soumis aux mêmes conditions de recevabilité et aux mêmes cas d'ouverture que le recours en annulation classique.

Les cas d'ouverture se répartissent entre la légalité externe (incompétence de l'auteur de l'acte, vice de forme ou de procédure) et la légalité interne (violation de la loi au sens large, erreur de droit, erreur de fait, erreur dans la qualification juridique des faits, détournement de pouvoir). Le déféré doit comporter l'exposé des moyens et des conclusions, sous peine d'irrecevabilité.

Une exception notable concerne les actes contractuels des collectivités. Le Conseil d'État a jugé que le déféré dirigé contre un contrat local relève non pas de l'excès de pouvoir mais du plein contentieux (CE, 23 décembre 2011, Ministre de l'intérieur), dans le prolongement de la jurisprudence Béziers I (CE, Ass., 28 décembre 2009, commune de Béziers) qui a restructuré le contentieux contractuel administratif.

Le déféré spontané et le déféré provoqué

Le droit positif distingue deux modalités de mise en oeuvre du déféré préfectoral. Le déféré spontané correspond à l'hypothèse la plus fréquente : le préfet prend l'initiative de saisir le tribunal administratif d'un acte qu'il juge illégal à l'issue de son contrôle.

Le déféré provoqué (ou déféré sur demande) résulte de la sollicitation d'une personne physique ou morale qui demande au préfet de déférer un acte. Cette personne doit remplir quatre conditions cumulatives : justifier d'un intérêt à agir (être personnellement lésée par l'acte), être capable d'ester en justice par la voie du recours pour excès de pouvoir, avoir saisi le préfet dans les deux mois suivant la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, et enfin, cette demande ne peut avoir pour effet de prolonger le délai du déféré préfectoral.

Cette dernière condition est importante en pratique : la demande du tiers ne rouvre pas le délai de recours du préfet. Si le délai de deux mois dont dispose le représentant de l'État est expiré, la demande du tiers est sans effet sur cette forclusion.

Les délais du déféré et les mécanismes de suspension

Le préfet dispose d'un délai de deux mois à compter de la transmission de l'acte pour le déférer au tribunal administratif. Ce délai est un délai franc, calculé à compter du lendemain du jour de la transmission jusqu'à la première heure du jour suivant l'expiration du deuxième mois. Il peut être prorogé par une demande de pièces complémentaires ou par l'exercice d'un recours gracieux.

Le préfet peut assortir son déféré d'une demande de suspension de l'acte attaqué. Le régime de la suspension varie selon la nature de l'acte. En droit commun, il est fait droit à la demande si l'un des moyens invoqués paraît propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte, le juge devant statuer dans un délai d'un mois.

Des régimes spéciaux plus protecteurs existent dans trois domaines. En matière d'urbanisme, de marchés publics et de délégations de service public, la demande de suspension formulée par le préfet dans les dix jours suivant la réception de l'acte entraîne la suspension automatique de celui-ci, sans que le juge ait à se prononcer sur l'existence d'un doute sérieux. Lorsque l'acte est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal administratif doit prononcer la suspension dans les quarante-huit heures, ce qui constitue un véritable référé-liberté spécifique au contrôle de légalité.

Le pouvoir discrétionnaire du préfet et ses limites

Le Conseil d'État a reconnu le caractère facultatif du déféré préfectoral : le préfet dispose d'un pouvoir discrétionnaire et n'est jamais tenu de déférer un acte, même manifestement illégal (CE, 25 février 1991, Brasseur). Il peut également se désister après avoir engagé un déféré, pour des motifs d'opportunité. Lorsqu'une personne physique ou morale lui demande de déférer un acte, le préfet peut refuser, et cette décision de refus est insusceptible de recours pour excès de pouvoir.

Ce pouvoir discrétionnaire trouve toutefois une limite dans le droit de la responsabilité administrative. L'abstention prolongée du préfet à ne pas déférer des délibérations entachées d'illégalités aisément décelables peut constituer une faute lourde engageant la responsabilité de l'État (CE, 21 juin 2000, Ministre de l'Équipement c/ commune de Roquebrune-Cap-Martin). Cette jurisprudence a été confirmée et nuancée par le Conseil d'État, qui tend à abandonner l'exigence de faute lourde au profit d'une faute simple dans certains domaines, conformément à l'évolution générale du droit de la responsabilité administrative (CE, 23 novembre 2015, commune de Vieille-Église-en-Yvelines).

Le rescrit préfectoral issu de la loi du 27 décembre 2019

La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a introduit un dispositif novateur : le rescrit préfectoral. L'autorité exécutive d'une collectivité territoriale peut désormais solliciter du préfet une prise de position formelle sur la légalité d'un acte avant son adoption définitive. Ce mécanisme, inspiré du rescrit fiscal, vise à sécuriser juridiquement les décisions locales et à renforcer la mission de conseil du représentant de l'État.

Par ailleurs, la même loi prévoit que sur demande de l'autorité exécutive, le préfet peut informer celle-ci de son intention de ne pas déférer un acte transmis. Ce dispositif d'information contribue à la sécurité juridique des actes locaux en permettant aux collectivités de connaître rapidement la position du représentant de l'État.

L'effectivité limitée du contrôle de légalité

Le nombre d'actes effectivement déférés chaque année aux tribunaux administratifs demeure faible au regard du volume considérable d'actes transmis. Plusieurs facteurs expliquent ce constat : l'insuffisance des effectifs affectés au contrôle dans les préfectures, la complexité croissante de l'environnement juridique, et surtout le développement de la mission de conseil des services préfectoraux auprès des collectivités, qui permet de corriger un grand nombre d'irrégularités en amont de tout contentieux.

Trois domaines concentrent l'essentiel des déférés effectifs : la fonction publique territoriale, l'urbanisme et la commande publique. La circulaire du 25 janvier 2012 a formalisé ces priorités nationales, tout en autorisant des adaptations locales. Les expérimentations en matière d'intelligence artificielle menées par la direction générale des collectivités locales visent à améliorer le traitement quantitatif des actes et à mieux cibler les contrôles sur les actes les plus sensibles.

À retenir

• Le déféré préfectoral est assimilé au recours pour excès de pouvoir, sauf pour les actes contractuels qui relèvent du plein contentieux.
• Le préfet dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour déférer ou non un acte, mais son abstention prolongée face à des illégalités manifestes peut engager la responsabilité de l'État.
• Le délai de déféré est de deux mois (délai franc) à compter de la transmission, prorogeable par recours gracieux ou demande de pièces.
• Des régimes de suspension renforcés existent en urbanisme, marchés publics et DSP (suspension automatique dans les dix jours).
• Le rescrit préfectoral, créé par la loi du 27 décembre 2019, permet aux collectivités de solliciter une prise de position formelle du préfet sur la légalité d'un acte.