Le contrôle juridictionnel de l'administration pénitentiaire et les mesures d'ordre intérieur

L'administration pénitentiaire a longtemps constitué un espace de quasi-immunité juridictionnelle. L'évolution du contrôle exercé par le juge administratif sur les décisions prises en milieu carcéral illustre un mouvement général de soumission de l'administration au droit, sous l'influence conjuguée de la jurisprudence nationale et européenne.

La théorie des mesures d'ordre intérieur en milieu pénitentiaire

La notion de mesure d'ordre intérieur désigne traditionnellement les décisions internes à l'administration qui, en raison de leur faible portée, sont considérées comme insusceptibles de recours contentieux. Le juge administratif s'est longtemps appuyé sur l'adage De minimis non curat praetor (le juge ne se soucie pas des choses minimes) pour refuser d'examiner les décisions disciplinaires ou organisationnelles prises au sein des établissements pénitentiaires.

Cette catégorie existe également dans d'autres domaines, notamment dans le droit de la fonction militaire et dans le droit scolaire, où certaines décisions ont été considérées comme trop mineures pour justifier un recours. Le parallèle est d'ailleurs frappant avec l'arrêt Hardouin du 17 février 1995, rendu le même jour que l'arrêt Marie, dans lequel le Conseil d'État a ouvert le recours contre les punitions militaires.

Le tournant de 1995 : l'arrêt Marie

L'arrêt Marie du 17 février 1995 constitue le point de basculement majeur. Le Conseil d'État y décide que le placement en cellule disciplinaire (punition de cellule) ne constitue plus une mesure d'ordre intérieur et peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Cette décision rompt avec la jurisprudence Caillol du 27 janvier 1984, qui refusait tout contrôle juridictionnel sur les sanctions disciplinaires pénitentiaires.

Le critère retenu par le Conseil d'État repose sur l'analyse des effets concrets de la mesure sur la situation du détenu. Le placement en cellule disciplinaire entraîne la privation d'activités sportives, de formation professionnelle, et peut restreindre le droit à la correspondance. Ces conséquences sont jugées suffisamment significatives pour justifier l'ouverture du recours.

L'extension progressive du contrôle juridictionnel

L'arrêt Garde des Sceaux contre Remli du 30 juillet 2003 prolonge le mouvement initié en 1995 en ouvrant le recours pour excès de pouvoir contre les mises à l'isolement imposées aux détenus. Cette décision est particulièrement notable car l'isolement, contrairement au placement en cellule disciplinaire, ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire. Il s'agit d'une mesure d'ordre et de sécurité. Le Conseil d'État revient ainsi sur sa jurisprudence Fauqueux du 28 février 1996.

Par la suite, les décisions du 14 décembre 2007 ont encore élargi le champ du contrôle. L'arrêt Planchenault ouvre le recours contre les décisions de retrait d'emploi d'un détenu. L'arrêt Payet, rendu le même jour, permet de contester le placement sous le régime des rotations de sécurité, qui impose des changements fréquents d'établissement pénitentiaire. Ces deux décisions s'inscrivent dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, qui exige un contrôle juridictionnel effectif sur les conditions de détention.

Le Conseil d'État a également renforcé son contrôle sur les mises à l'isolement par l'arrêt du 17 décembre 2008, Section française de l'Observatoire international des prisons.

La persistance résiduelle des mesures d'ordre intérieur

L'évolution jurisprudentielle n'a pas fait disparaître la catégorie des mesures d'ordre intérieur du droit pénitentiaire. L'arrêt Garde des Sceaux contre Frérot du 12 mars 2003 en fournit l'illustration. Le Conseil d'État y juge que la mise en cellule disciplinaire à titre préventif, pour une durée n'excédant pas deux jours, demeure une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours. Le critère déterminant réside dans le caractère provisoire et la durée brève de la mesure, qui en atténuent suffisamment les effets sur la situation du détenu.

Le juge procède donc à un examen au cas par cas, en appréciant la nature et la gravité des effets de chaque mesure sur les conditions de détention. Cette approche pragmatique permet de concilier l'exigence de contrôle juridictionnel avec les nécessités du fonctionnement des établissements pénitentiaires.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté

La création du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) en 2007, autorité administrative indépendante, a constitué un complément essentiel au contrôle juridictionnel. Ses rapports annuels ont mis en lumière les insuffisances du système pénitentiaire français en matière de conditions de détention, de respect de la dignité humaine et de droits fondamentaux. Cette institution, inspirée du Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture (OPCAT), exerce un contrôle non juridictionnel mais dont l'influence sur l'évolution du droit est considérable.

À retenir

• L'arrêt Marie du 17 février 1995 a ouvert le recours pour excès de pouvoir contre le placement en cellule disciplinaire, rompant avec la jurisprudence Caillol de 1984.
• L'arrêt Remli de 2003 a étendu ce contrôle aux mises à l'isolement, même lorsqu'elles ne constituent pas des sanctions disciplinaires.
• Le critère déterminant est l'appréciation des effets concrets de la mesure sur la situation du détenu.
• La catégorie des mesures d'ordre intérieur n'a pas disparu : les mesures brèves et provisoires peuvent encore échapper au contrôle (arrêt Frérot, 2003).
• Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, créé en 2007, complète le contrôle juridictionnel par un contrôle indépendant non contentieux.