Le contrôle hiérarchique et les recours administratifs internes

Le contrôle hiérarchique constitue la forme la plus ancienne et la plus naturelle de contrôle interne à l'administration. Il découle directement du principe hiérarchique, principe fondamental de l'organisation administrative française, en vertu duquel tout agent public est tenu d'obéir aux instructions de son supérieur.

Fondement et limites du principe hiérarchique

Le principe hiérarchique implique un devoir d'obéissance du subordonné envers son supérieur. Ce devoir n'est cependant pas absolu. Le Conseil d'État a très tôt posé une limite : le subordonné peut, et même doit, refuser d'exécuter un ordre lorsque celui-ci est manifestement illégal et qu'il porte une atteinte grave à un intérêt public (CE, 10 novembre 1944, Langneur). Cette double condition cumulative protège à la fois l'agent et l'intérêt général. En droit de la fonction publique, cette règle est aujourd'hui codifiée à l'article L. 121-10 du Code général de la fonction publique.

Historiquement, la question de la désobéissance s'est posée avec acuité lors des périodes troublées. Le statut général des militaires prévoit une règle similaire (article L. 4122-1 du Code de la défense). La jurisprudence administrative a précisé que la simple illégalité ne suffit pas à justifier la désobéissance : il faut un caractère manifeste, c'est-à-dire évident pour tout agent normalement diligent.

Les pouvoirs du supérieur hiérarchique

Le supérieur hiérarchique dispose de trois pouvoirs à l'égard des décisions de ses subordonnés. Il peut annuler purement et simplement la décision contestée, la faisant disparaître rétroactivement de l'ordonnancement juridique. Il peut réformer la décision, c'est-à-dire la modifier partiellement ou totalement en lui substituant une nouvelle décision. Il peut enfin ordonner à son subordonné de prendre une décision dans un sens déterminé, exerçant ainsi son pouvoir d'instruction.

Ces pouvoirs s'exercent tant pour des motifs de légalité (la décision est contraire au droit) que pour des motifs d'opportunité (la décision, bien que légale, n'est pas appropriée). C'est précisément cette faculté de contrôle d'opportunité qui distingue le contrôle hiérarchique du contrôle juridictionnel, lequel ne porte en principe que sur la légalité.

Le recours hiérarchique

Le contrôle hiérarchique peut être déclenché spontanément par le supérieur (contrôle d'office) ou à la demande d'un administré par la voie du recours hiérarchique. Ce recours, avec le recours gracieux adressé à l'auteur de la décision, constitue l'une des deux formes du recours administratif préalable.

Le recours hiérarchique est un principe général du droit (CE, Ass., 30 juin 1950, Quéralt). Il peut être exercé sans texte, à tout moment et devant tout supérieur hiérarchique de l'auteur de la décision contestée. Depuis le décret du 11 novembre 2001 (codifié aux articles R. 421-1 et suivants du Code de justice administrative), le recours administratif préalable conserve les délais de recours contentieux, à condition d'être exercé dans le délai de deux mois suivant la notification ou la publication de la décision.

Dans certains domaines, le législateur a rendu le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) avant toute saisine du juge. C'est le cas notamment en matière de contentieux militaire (article R. 4125-1 du Code de la défense) ou de contentieux fiscal. Le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité hiérarchique vaut en principe rejet implicite (article L. 231-4 du Code des relations entre le public et l'administration), sauf dans les cas où le silence vaut acceptation en application de la loi du 12 novembre 2013.

À retenir

• Le contrôle hiérarchique repose sur le devoir d'obéissance, limité par la théorie des ordres manifestement illégaux portant grave atteinte à un intérêt public.
• Le supérieur hiérarchique peut annuler, réformer ou donner instruction, tant pour des motifs de légalité que d'opportunité.
• Le recours hiérarchique est un principe général du droit, exercé sans texte et conservant les délais contentieux.
• Le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) est imposé par le législateur dans certains contentieux spécialisés.
• Le contrôle hiérarchique se distingue du contrôle juridictionnel par sa portée (légalité et opportunité) et par l'absence de formalisme procédural.