Le contrôle de la légalité administrative et le recours pour excès de pouvoir

Le respect du principe de légalité par l'administration ne serait qu'une pétition de principe s'il n'existait pas de mécanismes efficaces pour en sanctionner la violation. Le droit administratif français a développé un système de contrôle à deux niveaux : le contrôle administratif, exercé au sein de l'administration elle-même, et le contrôle juridictionnel, confié au juge administratif.

Le contrôle administratif de la légalité

L'administration dispose de la faculté de corriger ses propres illégalités sans intervention du juge. Ce contrôle peut s'exercer de plusieurs manières. L'auteur de l'acte peut le retirer ou l'abroger, dans les conditions fixées par la jurisprudence puis codifiées par le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA). L'acte créateur de droits entaché d'illégalité ne peut être retiré que dans un délai de quatre mois suivant son édiction (CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon). L'abrogation, quant à elle, est toujours possible pour les actes réglementaires illégaux, et même obligatoire lorsqu'elle est demandée (CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia).

Le supérieur hiérarchique peut également réformer ou annuler les décisions de ses subordonnés, soit spontanément, soit sur recours gracieux ou hiérarchique formé par l'administré. Ce recours administratif préalable est parfois obligatoire avant la saisine du juge (RAPO).

Dans le cadre de la décentralisation, le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales est exercé par le préfet, qui peut déférer au tribunal administratif les actes qu'il estime illégaux (article 72 de la Constitution, loi du 2 mars 1982). Ce contrôle a posteriori a remplacé l'ancienne tutelle administrative, qui permettait une approbation préalable des actes. Le déféré préfectoral constitue un recours pour excès de pouvoir exercé par le représentant de l'État.

Le recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir (REP) est le recours contentieux par excellence du droit administratif français. Il permet à tout requérant justifiant d'un intérêt à agir de demander au juge administratif l'annulation d'un acte administratif unilatéral entaché d'illégalité. Ce recours est considéré comme une garantie fondamentale des administrés ; le Conseil d'État en a jugé qu'il est ouvert même sans texte contre tout acte administratif (CE, 17 février 1950, Ministre de l'Agriculture c/ Dame Lamotte).

Le juge contrôle la légalité de l'acte attaqué en examinant deux catégories de moyens. Les moyens de légalité externe portent sur la régularité formelle de l'acte : incompétence de l'auteur, vice de forme (notamment le défaut de motivation imposée par la loi du 11 juillet 1979, désormais codifiée dans le CRPA), vice de procédure (absence de consultation obligatoire, de contradictoire). Les moyens de légalité interne portent sur le contenu même de l'acte : violation directe de la loi, erreur de droit, erreur de fait, erreur dans la qualification juridique des faits et détournement de pouvoir.

L'intensité du contrôle varie selon le degré de pouvoir discrétionnaire de l'administration. En matière de compétence liée, le juge vérifie que l'administration a correctement appliqué la règle. En matière de pouvoir discrétionnaire, le contrôle peut être restreint (limité à l'erreur manifeste d'appréciation, par exemple en matière d'équivalence de diplômes) ou normal (le juge substitue sa propre appréciation à celle de l'administration, par exemple en matière de police des étrangers depuis CE, Ass., 19 avril 1991, Belgacem). Dans certains domaines sensibles, le juge exerce un contrôle dit de proportionnalité, vérifiant l'adéquation de la mesure à la gravité de la menace (théorie du bilan, CE, Ass., 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est).

Les effets de l'annulation contentieuse

L'annulation prononcée par le juge de l'excès de pouvoir a un effet erga omnes (à l'égard de tous) et rétroactif : l'acte est censé n'avoir jamais existé. Cette rétroactivité peut cependant poser des difficultés pratiques considérables. Le Conseil d'État a admis, dans un arrêt marquant, la possibilité de moduler dans le temps les effets de l'annulation (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC!), en différant l'effet de l'annulation ou en en limitant la portée rétroactive lorsque les conséquences d'une annulation rétroactive seraient manifestement excessives.

Pour garantir l'effectivité de ses décisions, le juge administratif dispose depuis la loi du 8 février 1995 du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration, assorties le cas échéant d'astreintes.

Les procédures d'urgence

La loi du 30 juin 2000 a modernisé les procédures d'urgence devant le juge administratif en créant les référés administratifs. Le référé-suspension (article L. 521-1 du CJA) permet d'obtenir la suspension d'un acte administratif en cas d'urgence et de doute sérieux quant à sa légalité. Le référé-liberté (article L. 521-2 du CJA) permet au juge de prendre, dans un délai de 48 heures, toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle l'administration porterait une atteinte grave et manifestement illégale.

À retenir

• Le contrôle de la légalité s'exerce à deux niveaux : administratif (retrait, abrogation, contrôle hiérarchique, déféré préfectoral) et juridictionnel (recours pour excès de pouvoir).
• Le REP est ouvert même sans texte contre tout acte administratif (jurisprudence Dame Lamotte, 1950).
• Le juge examine la légalité externe (compétence, forme, procédure) et la légalité interne (violation de la loi, erreur de fait, de droit, de qualification juridique, détournement de pouvoir).
• L'intensité du contrôle varie : restreint (erreur manifeste), normal, ou de proportionnalité selon le degré de pouvoir discrétionnaire.
• L'annulation a un effet rétroactif et erga omnes, mais le juge peut moduler ses effets dans le temps depuis l'arrêt AC! (2004).