Le contenu de la libre administration : compétences, organes et ressources

La libre administration ne se réduit pas à un principe abstrait. Elle se déploie concrètement à travers trois dimensions indissociables : l'existence de collectivités protégées par la Constitution, la gestion de leurs affaires par des organes élus dotés de compétences effectives, et la garantie de ressources suffisantes.

La protection constitutionnelle des catégories de collectivités

L'article 72 alinéa 1 de la Constitution énumère les catégories de collectivités territoriales de la République : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Cette constitutionnalisation des catégories offre une protection renforcée puisque la suppression d'une catégorie entière nécessiterait une révision constitutionnelle.

Il est important de noter que les régions n'ont acquis ce statut constitutionnel qu'avec la révision du 28 mars 2003. Auparavant, elles avaient été créées en tant que collectivités territoriales par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, sans mention dans la norme suprême.

Le Conseil constitutionnel a adopté une interprétation extensive de l'article 72 alinéa 1, qui prévoit que "toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant, en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités territoriales". Cette formulation autorise le législateur à intervenir dans trois directions. Premièrement, il peut créer de nouvelles collectivités au sein des catégories existantes, par exemple de nouveaux départements. Deuxièmement, il peut faire changer une collectivité de catégorie, comme l'illustre la transformation de la collectivité territoriale de Corse en collectivité à statut particulier par la loi NOTRe du 7 août 2015. Troisièmement, il peut créer de nouvelles catégories de collectivités, ce qu'a validé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 février 1982 à propos de l'érection des régions en collectivités territoriales.

Plus récemment, la création de la Collectivité européenne d'Alsace par la loi du 2 août 2019 ou celle de la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier issue de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, illustrent la souplesse dont dispose le législateur.

L'exigence de conseils élus dotés d'attributions effectives

Selon l'article 72 alinéa 3 de la Constitution, la libre administration s'exerce par l'intermédiaire de conseils élus. L'existence d'une assemblée délibérante élue au suffrage universel, disposant d'attributions effectives, constitue le noyau dur du principe. Le Conseil constitutionnel y voit une exigence minimale en dessous de laquelle la libre administration ne serait plus assurée.

Les élections locales revêtent un caractère politique, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 18 novembre 1982. En effet, les électeurs ne désignent pas seulement des gestionnaires locaux : ils choisissent également les grands électeurs sénatoriaux qui participent à l'élection des sénateurs. À travers les élections locales, les citoyens contribuent donc à l'exercice de la souveraineté nationale.

Cette qualification d'élection politique emporte des conséquences importantes. Le principe d'égalité du suffrage doit être respecté, ce qui impose que le découpage des circonscriptions électorales repose essentiellement sur des critères démographiques. Le Conseil d'État a toutefois admis que des considérations d'intérêt général ou des spécificités géographiques puissent justifier des écarts limités (CE, 4 juin 2017, Commune de Dieuze). De même, le Conseil constitutionnel, dans sa jurisprudence constante relative au découpage cantonal, admet un écart maximal de 20 % par rapport à la moyenne départementale (CC, 16 mai 2013, n° 2013-667 DC).

Le législateur est compétent pour déterminer la composition des organes délibérants et le nombre de leurs membres, tant pour les collectivités territoriales que pour les établissements publics de coopération intercommunale. Cette compétence s'étend à l'ensemble des règles de fonctionnement des assemblées locales, y compris les conditions de convocation (CE, 3 juin 1983, Vincent).

La répartition des compétences entre l'État et les collectivités

L'article 34 de la Constitution confie au législateur le soin de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Cette compétence législative est très étendue.

Le législateur répartit les compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu'entre l'État et ces dernières. L'article 72 alinéa 2, issu de la révision de 2003, consacre le principe de subsidiarité : les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Ce principe, inspiré du droit de l'Union européenne (article 5 TUE), reste toutefois de portée limitée en droit interne faute de justiciabilité effective.

La clause générale de compétence, qui permettait historiquement aux communes, départements et régions d'intervenir dans tout domaine présentant un intérêt local, a connu des évolutions considérables. Supprimée pour les départements et les régions par la loi NOTRe du 7 août 2015, elle ne subsiste pleinement que pour les communes. Les départements et les régions n'exercent désormais que les compétences qui leur sont expressément attribuées par la loi, sous réserve de certaines capacités d'initiative.

Toute création d'obligation ou de dépense à la charge d'une collectivité ne peut résulter que de la loi. Le Conseil d'État a rappelé ce principe à propos du transfert aux communes de la charge de la délivrance et du renouvellement des passeports et des cartes nationales d'identité (CE, 14 septembre 2007, Commune de Villeurbanne).

La garantie de l'autonomie financière

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré, à l'article 72-2 de la Constitution, le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. Les collectivités bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement. Les recettes fiscales et les autres ressources propres doivent représenter, pour chaque catégorie, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources.

Le Conseil constitutionnel a toutefois donné une interprétation restrictive de cette exigence. Dans sa décision du 29 décembre 2009, il a jugé que le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale ne portait pas atteinte à l'autonomie financière, dès lors que le ratio d'autonomie financière restait supérieur au seuil constaté en 2003.

L'article 72-2 alinéa 4 prévoit en outre que tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Cette exigence de compensation a été régulièrement invoquée devant le juge constitutionnel, avec un succès limité, le Conseil estimant généralement que la compensation doit être évaluée au moment du transfert et n'impose pas une actualisation permanente.

À retenir

• L'article 72 alinéa 1 protège constitutionnellement cinq catégories de collectivités, mais le législateur conserve une grande latitude pour en créer de nouvelles ou modifier celles existantes.
• La libre administration suppose des conseils élus au suffrage universel dotés d'attributions effectives, les élections locales étant qualifiées d'élections politiques.
• L'article 34 de la Constitution attribue au législateur la compétence pour fixer les principes fondamentaux des compétences et des ressources des collectivités.
• La clause générale de compétence ne subsiste pleinement que pour les communes depuis la loi NOTRe du 7 août 2015.
• L'autonomie financière des collectivités, consacrée à l'article 72-2 de la Constitution depuis 2003, impose une part déterminante de ressources propres et la compensation des transferts de compétences.