Le contentieux de pleine juridiction et les autres branches du contentieux administratif
Le contentieux administratif se structure autour de quatre branches héritées de la classification de Laferrière : l'excès de pouvoir, la pleine juridiction, l'interprétation et la répression. Le contentieux de pleine juridiction confère au juge les pouvoirs les plus étendus, incluant la réformation et la condamnation pécuniaire. Les procédures de référé issues de la loi du 30 juin 2000 et la QPC issue de la révision constitutionnelle de 2008 ont considérablement enrichi l'office du juge administratif.
Au-delà du recours pour excès de pouvoir, la juridiction administrative connaît d'autres catégories de recours dont la diversité reflète l'étendue du contrôle juridictionnel pesant sur l'action administrative. La classification traditionnelle, héritée d'Édouard Laferrière dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887), distingue quatre branches du contentieux administratif, même si la doctrine contemporaine, notamment celle de René Chapus, a proposé des classifications alternatives fondées sur la distinction entre contentieux de recours contre une décision et contentieux des poursuites dirigé contre une personne.
Le contentieux de pleine juridiction
Le recours de plein contentieux, également appelé recours de pleine juridiction, se caractérise par l'étendue des pouvoirs dont dispose le juge. Contrairement au juge de l'excès de pouvoir, limité au choix binaire entre annulation et rejet, le juge du plein contentieux peut annuler, réformer, modifier un acte administratif, voire lui substituer sa propre décision. Il peut également condamner l'administration au versement de dommages et intérêts.
Ce contentieux recouvre des matières extrêmement variées. Le contentieux contractuel permet au juge de se prononcer sur la validité et l'exécution des contrats administratifs. Depuis l'arrêt Béziers I (CE, Ass., 28 décembre 2009, Commune de Béziers), le juge privilégie la loyauté des relations contractuelles et n'annule un contrat qu'en cas d'irrégularité d'une particulière gravité. Le contentieux de la responsabilité permet d'obtenir réparation des dommages causés par l'administration, qu'il s'agisse de responsabilité pour faute (CE, 10 avril 1992, Époux V.) ou de responsabilité sans faute, fondée sur le risque (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers) ou sur la rupture d'égalité devant les charges publiques (CE, 14 janvier 1938, SA des produits laitiers La Fleurette). Le contentieux fiscal porte sur la contestation de l'assiette et du montant des impôts directs (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe foncière, taxe d'habitation) ainsi que de la TVA. Le contentieux électoral confère au juge des pouvoirs particulièrement étendus puisqu'il peut, en cas de graves irrégularités ayant altéré la sincérité du scrutin, réformer les résultats et proclamer un autre candidat vainqueur.
À la différence du recours pour excès de pouvoir, les recours de plein contentieux sont en principe soumis au ministère d'avocat obligatoire, ce qui rend leur accès plus contraignant. Le juge se montre également plus exigeant quant aux conditions de recevabilité.
Une évolution jurisprudentielle majeure mérite d'être soulignée. Par la décision Société Atom du 16 février 2009, le Conseil d'État a jugé que la contestation d'une sanction administrative relève toujours du plein contentieux, répondant ainsi aux exigences du droit au procès équitable posées par l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'Homme. Cette évolution s'inscrit dans un mouvement plus large de rapprochement entre le contentieux de l'excès de pouvoir et le plein contentieux, le juge de l'excès de pouvoir se voyant progressivement doté de pouvoirs accrus (injonction, modulation des effets dans le temps, substitution de motifs).
Le contentieux de l'interprétation et de l'appréciation de légalité
La troisième branche du contentieux administratif correspond aux recours en déclaration. Le juge administratif est saisi pour interpréter un acte administratif dont le sens est obscur ou pour apprécier la légalité d'un acte sans en prononcer l'annulation. Sa décision revêt un caractère purement déclaratoire.
Ce type de recours peut être exercé à titre principal, mais cette hypothèse reste marginale en raison de la portée limitée de la décision juridictionnelle, qui se borne à un constat sans annulation ni condamnation. Il est surtout exercé à titre incident, dans le cadre d'une question préjudicielle : lorsqu'un juge judiciaire est confronté à une question relevant de la compétence du juge administratif, il surseoit à statuer et invite les parties à saisir ce dernier. Le juge administratif se prononce alors sur l'interprétation ou la légalité de l'acte, et le juge judiciaire tire les conséquences de cette appréciation dans le litige dont il est saisi. Cette mécanique illustre le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires issu de la loi des 16 et 24 août 1790.
Le contentieux de la répression
La quatrième branche, la moins connue, confère au juge administratif une fonction quasi pénale. Agissant comme un juge répressif, il sanctionne des comportements portant atteinte à l'intégrité du domaine public.
Le principal mécanisme en est la poursuite des contraventions de grande voirie. Il s'agit des atteintes portées au domaine public, à l'exclusion de la voirie routière qui relève du juge judiciaire par le biais des contraventions de voirie routière. L'action est engagée par le préfet ou le gestionnaire du domaine, et le juge peut infliger des amendes et ordonner la remise en état des lieux. Les exemples classiques incluent la détérioration d'un ouvrage public (passage à niveau, digue, canal) ou l'occupation irrégulière du domaine public maritime.
Ce contentieux obéit à des règles procédurales spécifiques, proches de celles du procès pénal, avec notamment le respect des droits de la défense et du contradictoire.
Le référé administratif : le juge de l'urgence
La loi du 30 juin 2000 a profondément réformé les procédures d'urgence devant le juge administratif en créant trois référés principaux. Le référé-suspension (art. L. 521-1 CJA) permet d'obtenir la suspension de l'exécution d'une décision administrative lorsqu'il existe un doute sérieux quant à sa légalité et que l'urgence le justifie. Le référé-liberté (art. L. 521-2 CJA) permet au juge d'ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle l'administration porte une atteinte grave et manifestement illégale, dans un délai de 48 heures. Le référé-mesures utiles (art. L. 521-3 CJA) permet d'ordonner toute mesure utile, y compris un constat, avant même l'introduction d'un recours au fond.
Ces procédures ont considérablement renforcé l'efficacité de la justice administrative en permettant d'obtenir des mesures rapides, alors que les décisions administratives bénéficient du privilège du préalable : elles sont exécutoires de plein droit, même lorsqu'elles font l'objet d'un recours contentieux.
La question prioritaire de constitutionnalité devant le juge administratif
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 10 décembre 2009, entrée en vigueur le 1er mars 2010, tout justiciable peut soulever, devant le juge administratif comme devant le juge judiciaire, une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Lorsqu'une disposition législative applicable au litige est arguée de porter atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, le Conseil d'État, après avoir vérifié que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux, peut la renvoyer au Conseil constitutionnel. En 2020, le Conseil d'État a opéré 44 renvois de QPC. Ce mécanisme renforce le rôle du juge administratif comme garant des droits fondamentaux et établit un dialogue institutionnel entre les deux ordres de juridiction et le Conseil constitutionnel.
À retenir
- Le contentieux de pleine juridiction confère au juge les pouvoirs les plus étendus : annuler, réformer, substituer, condamner à des dommages et intérêts.
- La classification de Laferrière (1887) distingue quatre branches : excès de pouvoir, pleine juridiction, interprétation/appréciation de légalité, répression.
- Le contentieux de plein contentieux et celui de l'excès de pouvoir tendent à se rapprocher, notamment depuis les jurisprudences Association AC! (2004) et Société Atom (2009).
- La loi du 30 juin 2000 a créé trois référés administratifs (suspension, liberté, mesures utiles) renforçant l'efficacité du juge de l'urgence.
- La QPC, en vigueur depuis le 1er mars 2010, permet au Conseil d'État de renvoyer au Conseil constitutionnel une question relative à la conformité d'une loi aux droits et libertés constitutionnels.