Le constitutionnalisme africain : entre mimétisme et affirmation des cours constitutionnelles

L'Afrique est venue tardivement au constitutionnalisme en raison de la longue période coloniale. Les nouveaux États indépendants ont dû emprunter des solutions institutionnelles existantes, soit en les reproduisant fidèlement, soit en les adaptant par un mélange de techniques issues de différents modèles. La difficulté principale a résidé dans l'acclimatation de régimes conçus en Occident à des sociétés marquées par la culture de la chefferie, du tribalisme et de la palabre. C'est donc davantage en termes socio-politiques qu'il faut analyser l'instabilité constitutionnelle africaine.

La faible implantation du régime parlementaire

Les puissances coloniales, France et Grande-Bretagne en tête, ont naturellement cherché à transposer leur propre modèle parlementaire. Le Colonial Office de Londres a imposé le modèle de Westminster aux anciennes colonies britanniques. En Afrique francophone, le régime parlementaire instauré initialement au Sénégal, au Cameroun, au Mali ou au Gabon n'a pas réussi à se maintenir durablement. Il a été progressivement supplanté par des régimes à exécutif fort, présidentiels ou semi-présidentiels.

Le régime parlementaire strict ne subsiste aujourd'hui que dans quelques États : le Cap-Vert (Constitution du 14 février 1981), l'Île Maurice (Constitution du 12 mars 1968), la Guinée-Bissau (Constitution du 16 mai 1984) et l'Éthiopie (Constitution du 8 décembre 1994). Les monarchies constitutionnelles parlementaires sont encore plus rares : le Lesotho (Constitution du 2 avril 1993) et le Maroc (Constitution du 1er juillet 2011). L'Eswatini (anciennement Swaziland) demeure une monarchie absolue où le roi Mswati III nomme le gouvernement, les juges et une partie du Parlement, les partis politiques n'étant pas reconnus.

L'adaptation du régime présidentiel

Plusieurs États africains ont adopté un régime présidentiel proche du modèle de Philadelphie, mais en y apportant des modifications substantielles. Le monocéphalisme caractéristique du système américain est rarement reproduit à l'identique. Au Bénin (Constitution du 11 décembre 1990), le président élu au suffrage universel direct est simultanément chef du gouvernement et « détermine et conduit la politique de la nation » (art. 54), sans responsabilité politique ni droit de dissolution. Toutefois, à la différence des États-Unis, il existe un organe gouvernemental distinct, l'initiative législative appartient au président, et depuis 2019 une fonction de vice-président a été créée.

En Côte d'Ivoire (Constitution du 8 novembre 2016), malgré la qualification de « détenteur exclusif du pouvoir exécutif » attribuée au président, un Premier ministre nommé et responsable devant le chef de l'État coexiste avec celui-ci. Cette dérogation au monocéphalisme se retrouve dans d'autres constitutions africaines. En Guinée (Constitution du 7 mai 2010), le chef de l'État dispose même d'un droit de dissolution, prérogative typiquement parlementaire.

L'influence de la Ve République française est particulièrement visible dans l'attribution au président de pouvoirs inconnus aux États-Unis : le droit de référendum et les pouvoirs de crise. Les articles 68 de la Constitution béninoise et 48 de la Constitution ivoirienne sont une transcription littérale de la rédaction primitive de l'article 16 de la Constitution française de 1958. Cette hybridation entre régime présidentiel et prérogatives présidentialistes à la française constitue l'une des originalités du constitutionnalisme africain.

Le succès du régime semi-présidentiel

Dans de nombreux pays africains, c'est le modèle de la Ve République française qui s'est imposé plus directement, avec un exécutif bicéphale comprenant un président de la République et un Premier ministre. Le gouvernement est responsable devant la chambre basse, le président élu au suffrage universel direct dispose d'un droit de dissolution. Ce schéma se retrouve au Gabon, au Burkina Faso, en Mauritanie, au Mali, au Togo, en Algérie, au Niger, à Madagascar et en Tunisie.

La Constitution algérienne de 1996 illustre particulièrement l'influence française en consacrant explicitement la déviation présidentialiste : le Premier ministre « met en oeuvre le programme du président de la République » (art. 79). La révision de novembre 2020 a néanmoins introduit une innovation en prévoyant que le Premier ministre prend le titre de « chef du gouvernement » en cas de cohabitation, ce qui constitue une formalisation constitutionnelle rare de ce phénomène. En Tunisie, l'article 80 de la Constitution reproduit les pouvoirs de crise de l'article 16 français dans sa rédaction postérieure à la révision de 2008.

La tentation récurrente de « remettre les compteurs à zéro » par voie de révision constitutionnelle pour contourner la limitation des mandats illustre les difficultés d'enracinement du constitutionnalisme libéral. Au Togo, la révision du 9 mai 2019 a permis au président Faure Gnassingbé, au pouvoir depuis 2005, de se représenter.

La montée en puissance des cours constitutionnelles

Le phénomène le plus remarquable du constitutionnalisme africain contemporain est l'affirmation progressive de cours constitutionnelles de plus en plus audacieuses. Nombre de pays se sont dotés d'une juridiction spécialisée consacrant à la fois la voie d'action et la voie d'exception. Certaines reprennent jusqu'à l'appellation de « Conseil constitutionnel » (Burkina Faso, Sénégal, Côte d'Ivoire), mais avec un recrutement souvent amélioré par rapport au modèle français.

Plusieurs décisions jurisprudentielles attestent de cette montée en puissance. La Cour constitutionnelle du Niger a jugé que le président Tanja ne pouvait changer de constitution pour se faire octroyer un troisième mandat sans violer l'article 49 de la Constitution (12 juin 2009, n° 04/CC/ME). La Cour constitutionnelle du Bénin s'est opposée à toute révision permettant au président Boni Yayi de briguer un troisième mandat (20 novembre 2014, DCC 14-199) et a imposé des dates pour les élections afin de surmonter le blocage des scrutins (9 janvier 2015, DCC 15-001). La Cour constitutionnelle du Centrafrique s'est opposée à une révision constitutionnelle en l'absence de concertation nationale (5 juin 2020).

En Afrique du Sud, la Cour constitutionnelle a développé une jurisprudence particulièrement significative. Elle s'est reconnue compétente pour contrôler les décisions du président, y compris les mesures de grâce, considérées non comme des prérogatives mais comme des actes justiciables (18 avril 1997, President of the Republic of South Africa v. Hugo). En 2016, elle a condamné le président Jacob Zuma à rembourser les fonds publics détournés en le reconnaissant coupable d'avoir « violé ses obligations constitutionnelles » (31 mars 2016, Economic Freedom Fighters v. Speaker of the National Assembly).

Ces avancées permettent de nuancer considérablement l'image d'un constitutionnalisme africain réduit à un « habillage constitutionnel des régimes autoritaires » selon la formule de Jean-Philippe Feldman. Une authentique culture de l'État de droit se développe dans plusieurs pays du continent.

À retenir

• Le régime parlementaire s'est faiblement implanté en Afrique, supplanté par des régimes présidentiels ou semi-présidentiels à exécutif fort.
• Le constitutionnalisme africain se caractérise par une hybridation entre le modèle présidentiel américain et des prérogatives présidentialistes à la française (référendum, pouvoirs de crise, dissolution).
• Le modèle semi-présidentiel de la Ve République française constitue la principale source d'inspiration pour de nombreux États africains francophones.
• La montée en puissance des cours constitutionnelles africaines (Bénin, Niger, Afrique du Sud) constitue un phénomène majeur en faveur de l'État de droit.
• L'instabilité constitutionnelle africaine (167 coups d'État entre 1950 et 2010) s'explique davantage par des facteurs socio-politiques (tribalisme, culture de la chefferie) que par des défauts purement institutionnels.